中國改革的邏輯與策略

　　
　　中國政治家擔心農村社會穩定，而事實上農村社會穩定問題正在轉化為城市社會穩定問題。隨著城市化進一步推進和農民人數的減少，真正務農者將成為政治上保守的社會集團。更具體地說，農村問題也正在轉化為城市勞資關系的一個方面。
　　
　　改革的底線與風險
　　
　　對于改革的后果，是否有不能或暫時不能突破的底線？自然是有的。在這里，我們說的底線是改革主導者所把握的底線，而不是其他利益集團所認可的底線：改革不夭折、國家不分裂、社會不對抗、政權可持續。在這些底線之上，才談得上改革取得何種成績。
　　改革不夭折，是指改革不至于進行不下去而發生倒退。例如，改革者本來確定了市場化的改革方向，但因為某種事變，以致命令經濟全面回潮。
　　國家不分裂，是指一個國家不至于因改革產生的某種條件，給某種利益集團提供分裂國家的契機。
　　社會不對抗，是指改革后果不至于絕對損害大多數民眾的福利或使分配差距形成長期擴大趨勢，以至于導致社會內部的激烈沖突。
　　政權可持續，是指國家的基本憲法秩序不因為改革而迅速顛覆，改革主導力量能夠掌控國家局勢。
　　改革風險，正是指上述幾種底線的失守。
　　因底線失守而產生的風險出自三種情形，分別是改革太慢產生的風險、改革太快產生的風險以及改革失序產生的風險。
　　第一，在處理國家與社會之間的矛盾中，可能發生改革失序和改革過快的風險。
　　這方面的改革有兩項具體任務。一是嚴格界定和約束公權，擴大私權。公權應限于國家安全維護、社會秩序保障、經濟總量平衡、基礎設施建設和社會基本公共品的民眾間的公平分配。一部分公權可以交由民間組織行使。公權要保護私權、最大限度地擴張私權。二是確立合理的公權產生方式，建立以政治家專業化和政治家之間適度競爭為特點的民主制度。第二項改革本身有很大風險，而第一項改革在尚未獲得沒有重大進展前貿然進行第二項改革，會加劇第二項改革的風險。
　　在時機不成熟時貿然全面建立民主制度，會產生國家分裂的危險。民主政治的功利意義無可懷疑。更確切地可以這樣說：民主政治在一定條件下是個好東西。但民主政治形成過程中的風險的確不可忽視。
　　第二，在處理中央和地方關系時，也可能發生改革失序的風險。
　　在中國進一步擴大地方自主權是必要的。中央和地方關系的調整具有下述特征，方稱得上合理：（一）中央和地方各級政府之間的關系，以及各級地方政府之間的關系，完全用法律來確定，實現法制化。地方政府對轄區事務有立法權，約束條件僅僅是地方法規與上位法不沖突。（二）全社會的公共事務權力由各級政府合理分配，按照“凡是通過改革而使地方政府能辦好的事情都交給地方辦”的原則來確定中央和地方政府之間的分工。
　　概括地說，對省（區）數量和轄區的調整應先于中央和地方關系的調整，先于地方管理體制的調整，否則會增大改革的風險。
　　第三，在勞資關系方面的改革中可能會有改革太慢產生的風險。
　　因為勞動政策和收入調節政策的存在缺陷，國家的《勞動法》效果不彰，使我們國家勞動就業領域和最終財富占有方面出現許多令人瞠目的現象。一方面GDP迅速增長，但另一方面就業增長緩慢；一方面大學畢業生就業難，另一方面白領階層存在嚴重的過勞死現象。城市低端就業市場的工資單價甚至低于農業領域，以至于農民工在城市拼過幾年體力后回到農村算作一種休養。
　　下大力氣調整勞資關系會有風險么？最近，浙江經濟學家陳宇峰在這方面有一些精彩論述。他認為，可以把現階段出現的某種勞動供求關系的平衡（蔡鈁等經濟學家稱為“劉易斯轉折點”）看作“諾斯談判點”，即社會各階層所進行的一個漫長的、不可預知的社會討價還價過程。但這個過程“可能會陷入激烈沖突的境地。每個擁有財富的既得利益者是沒有激勵主動放棄他們那些可能的潛在收益的”。面對這種風險，我們自然不能無所作為；化解風險的主要辦法是調整勞資關系。
　　
　　漸進改革的策略
　　
　　改革的風險控制是指通過對改革措施推出的順序與節奏的把握，盡可能化解與改革有關的各種風險。
　　上述三方面改革的風險大小，可以有下面的排序。每一方面又包含具體的改革措施，也可排出風險大小的次序。自然，這種排序是一種綜合的判斷，有歷史經驗的，但更多的是理論推演的。
　　第一，通過調整勞資關系、改善國民收入分配政策，促進中產階級的崛起與壯大。
　　具體的改革措施包括：修訂《勞動法》，加大對違反《勞動法》的懲處力度；改革戶籍制度，確立全國人口登記制度的基本準則，賦予各城市政府的戶籍“門檻”設置權力；失業保障、養老保障和最低生活保障覆蓋全國，但社會保障的具體水平以省為單位確立；盡快制定《贈與法》、《遺產繼承法》，建立累進性的贈與稅和遺產稅，最高累進稅率可以具有沒收性質（此項規定要區分公司財產、慈善基金會財產和個人財產，累進稅率只針對個人財產；公司財產在轉移為個人財產時給予某種限制）；適度提高個人累進所得稅率。
　　財政收入增大以后，應該在公共領域大規模吸收就業者。
　　第二，通過法制化的途徑規范中央和地方之間以及地方政府之間的關系，建立滿足效率、穩定和公正要求的地方管理體制。
　　改革的總體思路應是“強市擴鎮、弱省虛縣”。
　　強市。在我國發展250個左右一級城市，并在這些城市建立完全政府。在這些中心城市設立中央政府以下的一級地方政府，其工商經濟要素的作用會高于政治要素的作用，有利于建立有效率的全國經濟網絡。在社會轉型時期，工商業者在政治舞臺上的積極作用要大于政客的作用。中央政府還可以在西部設立若干特別行政區，以支持少數民族地區發展。
　　擴鎮。發展2萬個左右的鎮或小城市，并在這些鎮或小城市建立“議行合一”的基層政府。這些小城市不設立政協機構。由居民選舉產生的“鎮務委員會”既是議事機構，也是行政機構。鎮的建設要符合城市規劃標準。隨著人口布局的變化，村一級社區將會逐步衰落，村級“政府”的公共服務職能將轉移到鎮政府。目前大部分村落將收縮為由少量純農戶構成的居民點，他們的公共活動將依賴小城市或鎮。
　　弱省。省級行政機構改為中央政府的派出機構，可增加省級行政區域的數量，其轄區范圍和具體數量由全國人民代表大會授予國務院自行調整的權力。當經濟發展到一定水平以后，部分區域可以不再設立省級派出機構，由市政府直接面對中央政府。現有特大型城市也直接面對中央政府。
　　虛縣。縣域范圍不設立完全政府，可改為一級城市設立的派出機構。是否設立派出機構以及轄區范圍大小，均由一級城市政府自行決定。在經濟發達地區，可以逐漸使鎮或小城市直接面對一級城市政府，不再設立縣級派出機構。此舉有利于我國按照客觀經濟聯系發育一批小城市，形成國家經濟繁榮的基礎。
　　按照上述思路，中央政府的主要責任將集中在國家戰略資源管理、全局性公共服務（基礎設施、宏觀調控、國家安全等）和轉移支付幾個方面，以實現國家安全、社會公正、經濟穩定和可持續發展四大目標。這個辦法將大大拓寬國家一級城市的自治空間，增強國家經濟活力。
　　第三，調整國家與社會的關系、逐步發展民主政治。
　　如果上述第一方面改革不到位，可能滋生激進平民主義政治力量；如果上述第二方面改革不到位，可能滋生利用民主政治裂土為邦的激進地方主義或民族主義政治力量。所以，一定要在前述兩方面改革取得相當成績以后，方可在民主政治發展方面邁出關鍵步伐。
　　好在發展民主政治的措施可以包括許多內容，其中并非每一個措施都充滿了風險。這些措施也可以按照實施后果的風險大小排序：
　　（1）縮小公權范圍，保護和擴大私人權利。當務之急是下決心解決土地財產權問題，改革的方向是放開產權交易，管住土地利用規劃，建立多元化的土地財產權結構。土地只能姓公、不能姓私的制度應退出歷史舞臺。在城市，要解決房屋業主和物業公司之間的關系，維護業主的合法權利。
　　（2）區別政務員和公務員，發育職業政治家（政務員）隊伍，穩定公務員隊伍。政府主要官員和部門首腦作為政務員，其遴選應更大程度地向社會開放，讓有社會威望的企業家或社會賢達有更多機會充任政府重要官員。要逐步使公務員隊伍國家化，特別要保障他們退休以后的生活水平。公務員在達到一定職級以后成為終身公務員，非本人違法或退休不能剝奪其公務員資格。政府主要官員和部門首腦（政務員）不從終身公務員中產生。
　　（3）全方位建立預防和懲治官場、職場腐敗的制度，采用多種技術手段提高反腐敗工作的效率。
　　（4）大力提高全社會的組織程度，廣泛發展各類民間組織。各類慈善機構、環保組織、文化組織、媒體機構、專業會社、社會團體俱樂部、企業家組織等可以大力發展，邊發展邊規范。規范宗教組織的發展。
　　（5）逐步發展有競爭性的選舉制度。
　　(摘自：《南方都市報》2008年7月9日 編輯：蔡文清）