土地：消解城鄉二元的突破口

　　現代化過程是土地增值和資本化的過程。可以說，在未來十幾年間，農村土地資本的分配方式與分配格局在很大程度上將左右城鄉格局的變化。這部分資本化的土地資源如分配和使用得當，完全可以支付消除城鄉二元結構、促進城鄉經濟社會協調發展、實現農業現代化所需的運作成本，從而使農民能真正享有其土地增值收益中應有的份額，合法、合理地分享城市化的“紅利”。從這個意義上講，當前和今后相當長的時期內，農村土地制度的改革將處于一種關鍵性的位置。
　　
　　農村土地格局出現新變化
　　
　　促進城鎮化和工業化進程是消除城鄉二元結構的必然趨勢。工業化就必然需要建設用地，一部分農地轉為非農建設用地也是不可避免的。但人多地少是中國的基本國情，18億畝耕地的底線不可逾越。這就使工業化、城市化發展對建設用地迅速增長的需求與有限的農地轉用指標之間形成了尖銳矛盾。
　　農民作為集體所有者擁有的最重要的資產即農村土地一直是利益相關者關注的重點，無論是農用土地的使用，還是非農建設用地的開發利用，當前各地在實踐中都在進行各種探索和試驗。但毋庸諱言，一些探索在不同程度上存在與現行法律和政策不協調甚至相違背的地方。同時，在這種試驗和探索的過程中，侵犯農民經濟利益和政治權利的行為也時有發生。
　　近幾年出現的新形勢使農村的土地格局發生了新變化。隨著工業化和城鎮化進程的加速，農村外出務工人員的增多，計劃生育工作的深入，農村社會組織結構和空間分布出現了“三減一增”的趨向，即村莊人口總數、行政村個數和自然村數量逐步減少，村莊平均人口規模不斷增加。在這個大趨勢下，再通過鄉村行政管理體制改革和社會主義新農村建設相關政策的引導，一些自然村開始合并集中，中心村和小城鎮逐漸成為農村人口集聚的中心。在這個過程中，通過撤鄉并鎮、土地整治和村莊建設，農村又增加了一部分土地。從各地鄉鎮和村莊未來發展趨勢看，這部分土地增量將越來越大，其利用和收益的分配也將成為一個焦點問題。
　　
　　土地增值收益分配問題至關重要
　　
　　中央在形成城鄉經濟社會發展一體化新格局的工作要求中，把土地增值收益的分配放在重要的位置上。2007年的中央1號文件強調，土地出讓收入用于農村建設的增量要繼續高于上年。建設用地稅費提高后新增收入主要用于“三農”。在前不久剛剛閉幕的中央農村工作會議又再次強調，政府土地出讓收入用于農村建設的增量要明顯高于上年。
　　好的政策關鍵在于落實。真正屬于公共利益的強制性的征地，也必須遵守“征地按市價補償”的基本原則，按市場形成的集體建設用地價格，給農民以補償，以保障被征地農民的利益。但一些專家指出，目前征地工作的一個突出矛盾，是國家重點建設項目投資概算中，用于征地的資金普遍不足。為了保證建設，上邊往往采取征地費用包干給地方政府的辦法，把與農民的矛盾甩給地方政府。這類矛盾涉及鐵路、交通、水利、電力等幾乎所有的專業職能部門和財政、計劃等綜合部門。這個問題必須由中央從落實科學發展觀、解決好“三農”問題作為全黨工作重中之重的要求出發，調整國民收入分配格局，協調“條條”與“塊塊”之間的利益關系，協調國家與農民之間的利益關系，來解決這類帶有普遍性的矛盾。在公平補償失地者的前提下，真正做到將土地自然增值的剩余部分主要用于支援全國農村建設。
　　
　　農民土地財產權利的實現意味著城鄉二元結構的消解
　　
　　在執行土地用途管制制度的