依托行政服務中心　推動地方政府實行大部門制

　　新年伊始，有關“大部門制”改革的報道不時見諸報端。所謂“大部門制”，源自黨的十七大報告所提出的“加大機構整合力度，探索實行職能有機統一的大部門體制，健全部門間協調配合機制”的改革思路。這一改革思路，被認為是消除現行行政體制存在弊端的一劑良方。
　　一直以來，學術界用“官”民比例不合理、行政機關的支出占財政支出的比例偏高等來證明政府機構規模龐大、“官”多民少；而每當某一領域出現管理漏洞時，相關部門又都強調編制少，監管力量薄弱。對于同一市場主體，平時幾個部門爭奪管理權，甚至為爭奪處罰權而大打出手；但當產品或服務出現問題時，又強調不歸本部門管、推脫責任。這些矛盾，無不反映出政府部門設置過多、機構重疊，職能劃分過細、職責交叉，分工不明確、政出多門等弊病。如何通過大部門制來解決上述矛盾，是行政體制改革需要嚴肅對待的一個重要課題。地方政府在行政審批制度改革中創建的行政服務中心這一行政模式，對地方政府實現大部門制具有很好的啟示作用。
　　
　　行政服務中心功能轉變
　　行政服務中心是基層政府為方便申請人，提高行政審批效率而設立的集中辦事場所。經過十多年的發展，其功能已經發生了重要變化，不再是單純辦理行政審批，而是向綜合服務方向發展，為公民、企業提供各種類型的行政和生活服務。同時，也是公眾了解有關政策規定，對政府行政活動進行監督的一個重要途徑，成為政務公開的一個重要形式。
　　目前，大城市的區以下政府、地級市和縣級政府基本上都已設立了行政服務中心，少數大城市和省級政府也已設立，據統計有3000多個。按其承擔的服務功能可以劃分為三種類型，一種是投資主管部門牽頭設立的行政服務中心，集中辦理與投資項目有關的行政審批。地方政府建立行政服務中心的初衷，是為了解決投資項目由多個部門分頭審批所造成的審批環節多、所需時間長的矛盾，通過實行“一站式”審批來提高效率，方便投資者，為招商引資創造良好的軟環境，因此，最初的行政服務中心多屬于這一類型。目前，這一類型的行政服務中心只在部分欠發達地區還繼續存在。
　　二是政府集中設立的綜合性服務中心，把本級政府各部門的行政審批集中在一起辦理。其中大部分已經向綜合行政服務方向發展，除辦理行政審批外，還把工程項目招投標、政府采購、國有資產轉讓、土地出讓，以及供水、供電等基礎服務行業的配套協議簽訂也納入中心集中辦理。同時提供與之有關的其他配套服務，如設立銀行、郵政等服務網點，方便申請人繳費、傳遞資料等。部分地方還依托行政服務中心建立起公共服務平臺，把提供各種居民生活服務的企業和機構的信息整理匯總，居民通過撥打專線電話、登陸服務中心網站等，獲得與各類服務企業、機構聯系的方式以及企業的相關信息，在居民和服務企業、機構之間建立起信息通道，方便居民生活，降低服務企業、機構的經營成本。
　　三是部門獨立設立的行政服務中心，只辦理本部門的行政審批。在本級政府沒有建立行政服務中心的地方，一些行政審批事項多、發生頻率高的部門，建立了本部門的行政服務中心，集中辦理行政審批。其主要作用是收轉材料和發放審批結果，把申請人與審批人在形式上隔離開，有些也辦理簡單事項的審批，這一類型主要在省級政府一些部門存在。一些國務院部委建立的服務大廳也可以歸入這一類型。
　　行政服務中心對于規范行政行為，約束行政權力運用，實現政務公開，塑造良好的政府形象具有重要的“窗口”意義，在行政管理活動中發揮著重要的作用。以前需要依次呈報給幾個部門審批的事項，在服務中心由一個窗口受理，發送到相關部門同時辦理；嚴格的審批時限要求和統一的考評標準，促使各部門按時完成，也有利于行政效率和服務質量的提高。服務中心通過各種途徑向申請人提供申辦行政審批的說明材料，使申請人能夠及時準確了解審批所需要準備或補充的資料，減少了反復，極大的方便了申請人。服務中心將各部門的審批事項、設定依據以各種形式公示，杜絕了部門擅自設定行政審批事項的問題；把審批條件、程序、完成時限等規定予以公示，使行政審批的運行過程變得公開透明，有利于各方監督，有利于促進依法行政。監察機關通過服務中心可以直接參與各部門審批條件的制定和流程設計，把監督的關口延伸到制度的制定過程之中，有利于消除制度漏洞；通過網絡系統集中對審批活動進行全程監督，提高了監察工作的效率；在服務中心設立申請人投訴機構，直接受理群眾投訴，使反映的問題能夠得到更快更好的解決，這給行政監察工作提供了有利條件。
　　
　　行政服務中心實行大部門制的可行性
　　實踐證明，行政服務中心這一行政模式的積極作用已經被社會普遍認可，是實行大部門制的一個很好的范例。
　　從基層政府的職能特點分析，以服務中心為依托，對現行行政機構、資源加以整合，實行大部門制，以克服多頭管理、部分部門監管力量不足，有很好的可行性。基層政府的決策職能較少，主要任務是監督法律、行政法規和政策在本行政區域的貫徹落實，其基本手段有兩個：一是通過行政審批，對特殊領域、行業的資源進行合理配置，控制從事特殊產品生產、提供特殊社會服務的機構數量，促進產品和服務質量的提高，防止過度競爭導致市場混亂，危害社會穩定；控制優惠政策的覆蓋面，使優惠政策真正發揮調節作用。二是通過監督檢查，保證法律、行政法規和政策的貫徹落實，維護經濟社會秩序。從地方政府的職能特征出發來考慮，以行政服務中心為依托，將其他行政資源予以整合，組建成幾個以監督檢查為主要職能的行政管理機構，集中進行監督檢查、抓法律法規和政策落實，使行政資源得到統籌使用，可以有效消除現行體制多頭管理效率低、浪費行政資源的弊端。
　　行政許可法第二十五、第二十六條分別就一個行政機關行使另一個行政機關的行政許可權、依法由兩個以上機關實施的行政許可組織起來集中辦理等做了專門規定，這也為大部門制提供了法律依據，預留了空間。總結行政服務中心建設的經驗，按照地方政府的職能特點，統籌設計行政體制，是行政體制改革一個重要的突破口，對于大部門制的實現具有重要的現實意義。