嚴懲礦難責任人　不能代替對制度的完善

　　山西臨汾市2月24日召開洪洞瑞之源煤業公司“12?5”特大瓦斯爆炸案公判大會，16名責任人分別被判處有期或無期徒刑。意在“對那些不負責任、惟利是圖的違法礦主以震懾，對那些麻痹松懈、失職瀆職的官員以警示”。
　　但是，經驗證明，防止礦難的發生，有賴于經常化的監督檢查制度的完善和落實，而不能寄希望于幾次集中打擊行動或加重事后處罰的震懾作用。這讓人再次想起，雖然國家安監局李毅中局長對企業生產中暴露出的監管不力和安全漏洞，一次次的表示震怒，但最終也沒有能夠阻止礦難的發生。
　　
　　“六證齊全”卻又“五毒俱全”
　　
　　對湖南婁底、廣東興寧、黑龍江七臺河等礦難所暴露出的監管不力、違規作業問題，李局長都無一例外的表示了強烈的憤怒，予以斥責，表示要嚴格查處，但山西洪洞“12?5”特大瓦斯爆炸的根源依然是監管不力，據查，該礦長期存在著“超層越界，非法盜采；違規作業，以掘代采；管理混亂，嚴重超員；有章不循，監督不力”等嚴重問題。
　　這不得不引起我們思考這樣一個問題：在煤礦企業的六個證照中，“煤炭生產許可證”、“安全生產許可證”、“礦長資格證”和“礦長安全生產資格證”，都是針對安全生產管理而設立的，為什么仍遏制不了礦難的發生？
　　按照相關法律法規規定，煤礦企業取得這些許可證有嚴格的條件，即只有企業的設施、設備齊全，達到了安全生產規范的要求，生產工藝流程設計符合安全生產制度規范；工人、特別是與安全有關的重要崗位的人員培訓合格；礦長經過培訓，具備組織生產的能力，并且經過了政府監管部門的認可，才能取得許可證。此外，發給企業許可證的監管部門，要定期或不定期的對企業進行檢查，發現其不符合許可條件時，要撤銷其許可證，待整改合格后，再恢復其許可。
　　關于安全生產的制度不可謂不健全，取得許可證的條件不可謂不嚴格，對監管部門的監督檢查要求也不可謂不細致，為什么還出現“六證齊全、又五毒俱全”這種情況呢？這就需要找一找許可證制度本身的原因，即這一制度是否科學、能否發揮作用？
　　
　　多頭許可導致責任主體不清
　　
　　每一次礦難發生后，查找原因時幾乎都有“許可機關只發證、不真正實施監管”這一條。為什么監管機關、責任人敢于放棄監管、放任企業的違法、違規行為，使許可證制度失去了應有的作用？其根源就在于多頭許可，相互推卸責任，“板子”打不到具體機關和責任人身上。
　　1996年頒布實施的煤炭法，按照當時的機構設置模式，對煤炭企業制定了多項具體監管制度，經過多個部門依次許可才能進行生產。工商行政管理機關以確認經營主體資格為目的，核發“營業執照”；地質礦產主管部門以資源管理為目的，核發“采礦許可證”；煤炭工業部門以安全生產管理為目的，核發“煤炭生產許可證”和“礦長資格證”，審查的內容是涉及生產安全的有關事項。煤炭部撤銷后，“煤炭生產許可證”和“礦長資格證”被轉移到經貿委，后又轉移到發改委（地方保留煤炭工業局的仍在該局）。
　　2003年國務院成立了安全生產監督管理局，把煤礦安全生產監察職責劃轉到該局；隨后制定頒布了《安全生產許可證條例》，建立了安全生產許可證制度，對包括煤礦企業在內的所有礦山企業審批頒發“礦山企業安全生產許可證”和“礦長安全生產資格證”，其審批條件、作用與煤炭法建立的許可證制度一樣，在煤炭行業便形成了重復許可、多證并存，兩個部門都對安全生產負有監管責任的局面。在這種情況下，發生事故后就難以追究具體部門和責任人的監管責任。長此以往，許可證制度也就成為一個形式，日常監管職責也就被放棄。
　　這又暴露出了立法制度的矛盾。既然把煤礦安全監察職能劃轉到了安監局，并且設立了相應的許可證制度，就應當提請修改煤炭法關于許可證的相關規定，確定安監局為監督責任主體，使立法和行政體制改革保持統一性；而不能簡單的通過制定行政法規的形式，再賦予安監局以許可權，造成責任主體不清的局面。不修訂許可證制度，不改變多部門監管的體制，使監管責任落到實處，面對為數眾多的煤礦企業，光靠李局長的怒斥，也仍然難以有效遏制礦難的發生。
　　
　　從立法制度體系來正本清源
　　
　　改革開放以來，為了完善社會主義市場經濟制度體系，立法機關不斷推出新的法律法規；為了使政府的職能定位與市場經濟體制相適應，也不斷通過改革行政管理體制來調整政府的職能定位，但對新舊制度之間的銜接問題沒有很好解決，對部門的職能沒有進行細致的評估，使得一些管理制度、部門職能存在相互重復、交叉管理等問題，削弱了制度應有的效力。
　　在食品生產管理上，同樣存在質檢機關與衛生機關重復許可的問題。按照《食品衛生法》的規定，衛生行政管理機關對從事食品生產經營的企業要頒發衛生許可證，其許可條件是企業的生產設備、設施、工藝流程、消毒措施等要符合食品安全規范。而《工業產品生產許可證條例》又規定，質檢機關要對食品生產企業頒發生產許可證，其許可條件同樣是上述內容，顯然又形成了重復許可。這將給兩個機關推卸監管責任留下了制度空間，必然會降低監管的力度。類似問題，在其他領域也都不同程度存在。
　　從上述情況可以看出，許可證制度之間的矛盾，與立法制度有著密切的聯系，是不同立法機關之間協調不夠造成的。法律法規設立行政許可制度，不能只是在文字表述上、形式上不重復，而要在本質內容上避免重復和矛盾，提高許可制度的科學性、有效性，防止重復的許可制度相互削弱效力。