新形勢下具有中國特色的城鎮化道路初探

　　黨的十七大報告在闡述和部署社會主義新農村建設任務時明確提出，要建立以工促農、以城帶鄉長效機制，形成城鄉經濟社會發展一體化新格局。這是黨中央對統籌城鄉發展提出的新方針和新要求，是打破城鄉二元結構、加快農業和農村發展、促進農民富裕的根本途徑，為下一步推進城鄉經濟社會協調發展指明了方向。
　　城鎮化是人類社會發展的一個不以人們意志為轉移的必然趨勢。在20世紀的最后20年，中國的城鎮化有了較快的發展，進入21世紀以后，仍將保持快速發展的趨勢。未來中國的城鎮化如何運行，將在相當大的程度上影響到中國經濟的生存和發展。
　　
　　一、中國特色城鎮化發展背景與現狀
　　
　　黨的十七大明確提出“走中國特色的城鎮化道路”。自1980年以來，我國的城鎮化速度明顯加快，而且年增長速度高于發達國家。2001年開始的“十五”計劃強調：“隨著農業生產力水平的提高和工業化進程的加快，我國推進城鎮化的條件已經成熟，要不失時機地實施城鎮化戰略。”在此戰略指導下，我國的城鎮化的速度進一步加快，從1996年到2006年的十年間一下子增加了13.5個百分點。這樣的速度是國際上罕見的。
　　城鎮化速度加快意味著城市人口增加，鄉村人口減少，一大批農村人口要集中到城市，因此城市需要足夠的基礎設施、公共服務設施和資源、環境的支撐能力以及產業的支撐能力。中國是一個人口大國，也是一個農業大國，中國的城鎮化每增加1個百分點，就13億人口而言，就要有1 300萬人口進城，這要比歐美國家多幾十倍。中國的工業化進程，產業結構的調整轉型遠遠沒有達到適應如此高速城鎮化的程度。因此，不能籠統地說“工業化超過了城鎮化，城鎮化滯后了”。我國目前仍然處于工業化過程中，城鎮化速度不能太快。否則，就會造成過渡的、虛假的、貧困的城市化。從我們國家的實際情況看，城市化速度超過歐美并不可取。拉丁美洲國家，如阿根廷、墨西哥、巴西等國的過渡城市化，也不符合中國國情。中國的城鎮化的速度不能過快。我國人口基數大，農村人口多，城鎮化與耕地保護矛盾突出，資源環境承載力不足，就業壓力巨大。這些因素決定了我國的城鎮化率的目標不可能達到發達國家的70%～80%。中國的城市化必須從中國的國情出發，實行鄉村城鎮化與城鄉一體化并存同步的雙軌制。這就是“離土又離鄉”的鄉村城市化和“離土不離鄉”的城鄉一體化。
　　
　　二、影響中國城鎮化進程的障礙分析
　　
　　1.政策障礙
　　城鄉地域的重新劃分一直在中國的城鎮化進程中占據著主導地位，是中國城鎮化發展的主要貢獻因素。中國新設置的城市絕大多數都是縣級市，并且主要來自于撤縣設市，含有大量的農業人口;而同時期新設置的地級市也包含了較多的農村地區，農業人口所占的比重也較大，由此導致目前中國的中、小城市人口中含有大量的農業人口。在農村征地過程中，由于土地征用制度和相關配套機制不合理，許多農民土地被征用，身份也由農業人口轉變為非農業人口和城鎮居民，但是由于不具備一定的就業技能，他們在城市里找不到工作，因而不僅沒有實現由農業人口向非農業人口的實質性轉變，而且連基本的生活保障都失去了。因此，單憑表面上的城鎮人口增長數量和城鎮化水平的增長幅度，就可能會形成關于中國城鎮化的不符合客觀實際的假象，也不能如實反映中國的經濟發展水平和城鎮化水平。
　　2.體制障礙
　　由于我國長期實行城鄉高度分割政策，不斷以行政手段強化城鄉二元經濟結構，致使體制轉換障礙積重難返。雖然近年來戶籍改革呼聲越來越高，而且在一定程度上恢復了農民居住和遷徙的基本權力，但在就業、教育、社會保障、醫療保險等關鍵層次上缺乏明顯突破，有從根本上觸及傳統戶籍制度下所隱含的農村居民不能享受的各種待遇。由于土地征用補償制度不夠完善，在導致失地農民利益受到剝奪的同時，也加劇了農村居民的戀土情緒，在一定程度上影響了農民進城就業、轉換身份的積極性。
　　3.經濟水平障礙
　　在其他條件大致相同的情況下，實際經濟運行中的眾多數據顯示，人均收入較高，其城市化水平也相對較高。2004年西部城鎮居民可支配收入為8 031元，而農村居民人均純收入為2 192元，上海居民可支配收入為16 683元，廣東城鎮居民人均可支配收入為13 628元，長江三角洲地區城市居民可支配收入為13 230元，在如此大的收入差距下，西部剩余勞動力必然向經濟發達的東部沿海城市轉移。2004年，我國農民工人數達到11 823萬人，大部分是西部剩余勞動力。西部剩余勞動力轉移重在職業轉移，并沒有徹底的地域性轉移，職業非農化，但居住地仍然在農村，職業轉移和空間轉移的分離，直接阻止了城市化進程。
　　4.素質障礙
　　農民自身條件是影響農民市民化的更深層次的障礙。素質高的農民，進城后容易獲得較多的就業機會以取得相對穩定的職業和收入，容易融入市民社會，培養市民觀念，承擔市民義務，得到市民認同。目前，農民市民化進程之所以緩慢，在很大程度上是由于農民整體素質不高，使得他們就業競爭力普遍較低，無法在城市長久安身立業。
　　
　　三、建設具有中國特色的城鎮應采取的措施
　　
　　中國特色的城鎮化道路應該是：可持續發展的城鎮化道路；與新型工業化相適應的城鎮化道路；市場化的城鎮化道路，多元化的城鎮化道路。具體需要完善四個方面：
　　1.推進城鄉基礎設施建設一體化
　　城鄉發展的差距在基礎設施方面尤為明顯，要形成城鄉經濟社會發展一體化新格局，必須在推進城鄉基礎設施建設方面統一考慮、統一布局、統一推進。要針對目前城鄉基礎設施差異大、各種功能布局不合理、設施共享性差等突出問題，堅持把城市和農村作為一個有機整體，著眼強化城鄉設施銜接、互補，加大對農村基礎設施投入的力度。
　　2.推進城鄉發展規劃一體化
　　統籌城鄉發展規劃和布局是形成城鄉經濟社會發展一體化新格局的前提。不少地方由于在發展過程中沒有把城鄉作為一個整體來通盤考慮，城市和農村各搞各的，其結果是雖然城市發展較快，但農村發展滯后且鄉村建設散亂無序，城鄉差距越來越大。這種狀況不僅使廣大農村居民的生活水平提升較慢，而且使城市的發展特別是經濟發展的后勁不足，最終將制約整個國民經濟增長。要改變這種狀況，必須按照城鄉發展規劃一體化的要求，把農村和城市作為一個有機整體，在統一制定土地利用總體規劃的基礎上，明確分區功能定位，統一規劃基本農田保護區、居民生活區、工業園區、商貿區、休閑區、生態涵養區等，使城鄉發展能夠互相銜接、互相促進。
　　3.推進城鄉公共服務一體化
　　縮小城鄉之間公共服務水平的差距，是扭轉城鄉發展差距擴大趨勢的基礎。為了促進城鄉協調發展，必須按照有利于逐步實現基本公共服務均等化的要求，加快完善公共財政體制，加大公共財政向農村教育和公共衛生等方面的轉移支付，尤其要加大中央和省級政府的投入力度。在大力提高農村公共服務水平的同時，還要注意從體制上、從機制上推進城鄉公共服務一體化。
　　4.推進城鄉社會管理一體化
　　要建立有利于統籌城鄉經濟社會發展的政府管理體系，改變一些地方政府重城市輕農村、重工業輕農業、重市民輕農民的做法，充分發揮政府在協調城鄉經濟社會發展和建立相關制度方面的作用。要加大戶籍制度改革力度，進一步放寬農民進城落戶的條件。
　　(重慶大學貿易與行政學院)