日本整合通信和廣電產業的新思路

　　
　　2007年6月，日本總務省公布了通信、廣播電視法案研究會關于《信息通信法案》的中間報告，并設置了專門的網頁以征集社會和業界的意見。在8月~9月期間，針對各種反饋意見，以一橋大學名譽教授堀部政男為代表的7人小組進行了反復的論證。2007年12月，最終報告出臺，日本總務省將于2010年提交國會審議。如草案獲得通過，其具體的實施時間是在日本全面啟動數字化電視播放體制的2011年前后。剛出臺的日本《信息通信法》草案提供了一條整合通信和廣播電視產業的新思路。
　　
　　九個法規統合為一
　　
　　二戰以后，通過民主化和產業化改革，日本在通訊和廣播、電視領域共制訂了9個法規：《廣播法》、《有線廣播法》、《有線電視廣播法》、《電信業務利用廣播法》、《電信事業法》、《有線電信法》、《電波法》、《有線廣播電話法》和《NTT法》。上述法規的實施，使得日本在通信與廣播電視行業間存在著嚴格的行業壁壘。如日本廣播協會所從事的業務內容受到《廣播法》的嚴格的限制。在業界競爭愈演愈烈的情況下，日本廣播協會的經營狀態已開始被置一個兩難的境地。尤其是通信和廣播電視日趨融合，以互聯網和手機為代表的新媒體的出現，已使得通信和廣播電視領域的界限日益模糊。現有的法規已難以適用這種融合的趨勢和對日益膨脹的網絡內容的管制，制訂一個能有利于整合更多資源、適應數字化、IP技術的信息通信法制體系已成為當務之急。如何放寬管制、制定相應的法規，消除行業間的壁壘，以使廣電事業更好地適應新技術時代的發展，已成為一個需要迫切加以解決的問題。但就消除行業壁壘來說，首先需要對通信和電產業的相關法規進行調整。日本政府也希望以新技術為依托，在上述領域進行改革。為了打破這一現狀，順應產業發展的趨勢，日本總務省準備將現行的有關通信和廣播、電視的上述九種法規統合到新的《信息通信法案》中去。
　　
　　“硬件”和“軟件”分離
　　
　　最終報告在通信和廣播、電視事業領域將不再采用縱向的分類方法，而是把其劃為不同的層面（Layer），從“ 內容” （ C o n t e n t s ） 、和“傳送基礎設備”（TransmissionInfrastructure）二個層面進行了橫向的劃分，新制訂的法規所針對的是各個不同的層面。將作為“硬件”的基礎設備和作為“軟件”的內容進行了分離。在中間報告中曾設立了“平臺”（Platform）這一層面，“平臺”指“協同物理性的電信設備、在多種事業者間或事業者與用戶之間起中介作用、以實現提供便捷性高、安全和令人放心的內容的傳輸、商業交易用途以及公共服務為目的的服務網站功能、網絡以及與之相連接的終端上的軟件功能?！?專門小組就是否有必要建立以電子商務交易網址和手機網址等為規制對象的“平臺”的法律體系進行了討論。最后的結論是沒有必要將其作為一個獨立的層面，但對于如何就平臺這一層面進行管制應做進一步的研究。其中包括傳送基礎設備中的傳送服務或內容服務與平臺融為一體的情況下，如何就平臺的管制適用前兩個層面的法規問題等。
　　
　　作為軟件的“內容”
　　
　　就“內容”來說，最終報告以是否具有公開性為標準對內容進行了區分： 具有公開性的內容依據影響力可分為“具有特別影響力的內容”和“不具有特別影響力的內容”?！熬哂刑貏e影響力的內容”被稱為“媒介服務”（暫稱），其中包括特別媒介、一般媒介?！安痪哂刑貏e影響力的內容”被稱為“公開媒介內容”（暫稱）；不具有公共性的內容為“私人通信等特定私人間的通信”。
　　特別媒介主要是指現有的地上波電視。特別媒介是指作為言論報道機關具有形成輿論的功能，對于健全的民主主義的發展具有重要作用的媒介。特別媒介在向所有的居民提供日常生活中必不可少的信息的同時，還擁有在發生災難等非常時刻作為主要的信息傳達手段的功能。對特別媒介的規制原則上維持現有的管制措施，仍采用現有的許可制，但管制上將會進一步放寬。
　　
　　一般媒介是指特別媒介以外的媒介服務，如衛星、有線等廣播電視業務等。在這一領域將適當采用登記制等措施，而不再全面實施許可制，以促進廣播電視產業的發展。
　　對“特別媒介”和“一般媒介”進行分類的標準如下：（1）影像/聲音/數據等內容上的種類；（2）畫面的清晰度等服務的質量；（3）終端利用的便宜性；（4）視聽者的數量；（5）是否收費等。
　　中間報告中根據“社會影響的程度”對特別媒介和一般媒介進行分類的具體標準不明確，于是，在最終報告中提出了上述具體的分類標準。
　　公開媒介內容是指以不特定的對象接受信息為目的的電訊信息播發，如網頁等。
　　對不具有公共性的內容的特定私人間的通信來說，要保障“通信的隱私”，對于其他三種媒介服務來說，則要保障“表達的自由”。在管制“公開媒介內容”方面所遵循的方針是，對于網頁上的違法信息盡量不采取行政干預的方式，制訂人們所必須遵守的最低限度的準則，但不伴隨具體的罰則。就該領域的規制來說，可考慮采取過濾（Filtering）等技術手段。
　　在中間報告中把內容劃分為特別媒介、一般媒介和公開通信三個方面。公開通信是指網頁等具有公開性的通信內容。如網絡新聞、博客等，這些內容雖具有公開性但沒有“同時同報性”功能，這是其與特別媒介、一般媒介的不同之處。在這一劃分當中，較為引人注目的是針對公開通信的旨在限制有害、惡性內容的分區(Zoning)限制方法的制訂。分區即“允許對特定的行為等進行一定的限定的分區（范圍或利用方法）來加以限制”。如“自殺的方法”、“炸彈的制作方法”和“黃色”等內容雖沒有觸犯法律，但對于青少年等特定的利用者的接觸應加以限制。
　　
　　作為“硬件”的設備
　　
　　“傳送基礎設備”指固定和移動通信網、廣播電視設備，也就是所謂的電信專用和廣播專用設備。在新的信息通信法案中，通信設備和廣播設備則不再分別屬于不同的管轄范疇。對傳送基礎設備的富有彈性的分類方法意味著放寬了對于電信設備的限制。同時，這也說明在通信和廣播之間不復存在行業壁壘，由此也就可能出現新的超越以往《電信事業法》、《廣播法》和《有線電視廣播法》等法律限制的產業增長點。放寬限制將會對企業的發展帶來新的契機。
　　有觀點認為，新法案中的傳送基礎設備這一層面是較為復雜的領域。這一層面由“傳送服務法規”和“電訊設備法規”這兩個部分組成。其中，與傳送服務領域的現行法律有：《電信通信事業法》、《有線電視廣播法》、《廣播法》和《有線廣播電話法》?！半娦旁O備”這一部分有可能基本上維持現行的《電波法》和《有線電信法》的框架。由于法律涉及范圍不再是縱向的，而是根據“內容”、和“傳送基礎設施”進行劃分，由此，以往垂直型的事業模式便不復存在，以往的既得權益也就在很大程度上受到了限制，日本廣播協會、NTT和地上波電視臺等機構所受到的沖擊應是最大的。再者，上述區分的另一個積極作用是，區分通信和廣播業務已沒有實質性的意義。例如，人們可以利用通信設備來觀看電視節目，這也簡化了收視費和版權業務。
　　
　　大變局
　　
　　日本制訂新法案的基本理念是通過制度性的建設以促進信息流的暢通，讓人們能夠享受新的信息和通信技術帶來的便利，以建構一個安全、讓人放心的網絡社會。
　　作為具體的方針有以下幾點：制訂一個適應技術迅速變革時代的法制體系，該體系應注重技術的中立性；制訂一個給予業界以更多的自由、以市場為導向的有利于多種事業開展的法制體系。
　　
　　在提出最終報告前，專門小組就中間報告中可能存在的問題交換了意見：就“內容”方面的規制來說，為了管制網頁等“公開通信”而制訂“共通的規則”是否會危及“通信的隱私”；就“公開通信”而言，為了控制違法和有害的信息而進行“分區管制”的做法是否違背“通信隱私”的原則；根據“社會影響的程度”對特別媒介和一般媒體進行分類的具體標準不明確。在最終報告中，上述問題都得到了不同程度的調整。
　　盡管有異議，但草案基本上得到了社會各界的認可。一個現實的問題是，網絡已成為一種全民性的大眾傳播媒介，在給人們帶來了充分的便利的同時，也造成了許多負面的影響，充斥其中的不良內容已引起了社會各界的擔心。現有的法律條款中沒有對博客、播客和BBS等網絡內容進行控制的條款。法律中雖然有保護青少年、對有害出版物加以限制的條款，但在網絡世界中尚沒有建立起一個健全的法制體系。在這種意義上，不少人士對新法草案持肯定的態度。此外，從通信和廣播電視的發展趨勢來看，將作為“硬件”的基礎設備和作為“軟件”的內容予以分離已成為國際性的潮流。
　　1997年2月，在美國出現的視頻流技術（Real Video）使通信和廣電業務的融合開始成為可能，人們普遍認為，電視技術將會在互聯網中得到變革，在有互聯網的地方都可以獲得視頻節目內容。通訊和廣電業務的融合已成為新的企業增長點。就通信和廣電業務的融合來說，在美國不存在嚴格的行業間的壁壘，如美國電信和電話公司（AT＆T）就是一個跨越通信和廣電業務的企業，而且，美國在法制
　　方面也沒有進行嚴格的限制，這些制度性的因素為美國廣電和通信業務的融合與發展創造了條件。
　　對于通信和廣播、電視的融合趨勢，世界各國所采取的對策主要有兩種類型。其一是以美國為代表的按照不同的媒體采用縱向分類的法制體系。適用于通信、廣播事業的法律是《聯邦通信法》（1996年）。該法律由公共通信服務、信息服務、廣播、有線服務和衛星廣播（DBS）等部分組成。近年來，為了保證網絡的中立性和開放性，在美國的學界和業界也出現了應采取分層的管理法制體系的觀點，這一動向值得關注。其二，是以歐洲共同體為代表的根據內容和服務方式對媒介進行橫向分類的法制體系。面對新技術所帶來的挑戰，歐洲共同體早在2001年便做出了應對措施，在政策上為電信和廣播電視業務的融合創造了條件，設置了統一的監管機構。2003年，英國出臺了《通信法》，組成了監管電信和廣電產業的機構通信辦公室(The Office ofCommunications：OFCOM)對電信、廣播、電視、無線電業務進行統一管理。歐洲共同體法制體系的特點是只對相類似的內容和服務適用統一的法律。關于傳送服務和設備以及相關的服務和設備所適用的是“電信規制條款”，關于內容部分適用的是“跨國境電視指令”。
　　日本總務省在2007年的《信息通信白皮書》稱信息通信產業的發展，對日本在未來發展至關重要。信息通信產業已占日本國內生產總值(GDP)的10%，作為所有產業門類中規模最大的領域，該產業在2005年對實際GDP增長率的貢獻為42.4%。同時，白皮書也稱日本的信息通信產品的國際競爭
　　力有下降的趨勢。新法草案的出臺說明日本政府已認識到信息通信產業的重要性，以及現有的法制體系對于產業發展的抑制作用。傳播技術的革新必然要導致管理法規的調整，同時也意味著日本的通信和廣播電視產業將會出現大的變局。有學者認為，日本在法規制訂方面雖然稍有滯后，但新法案將會為日本信息產業的發展再次帶來趕超歐美的機遇。
　　
　　作者單位 北京大學出版社