帝制中國的“公”、“忠”觀念與制度變遷

　　內容提要 在帝制中國，專制君主通過建立和不斷完善君主專制政體來整合國家、社會的各種資源，以確立、鞏固和發展“以君為公”的“家天下”治國模式。但是，在思想觀念領域，帝制中國卻長期以來存在著以對君主個人利益、意志的絕對服從為公或忠，和以對“天”、“道”、“民”以及比較抽象意義上的“天下”、“社稷”、“國家”等政治共同體的意志與利益的絕對服從為公、忠的兩種矛盾的公、忠觀。這兩種不同公、忠觀的矛盾與沖突，在很大程度上影響著帝制中國財政職官制度及財政管理體制的歷史生成、設計與變遷。對公忠觀念的嬗變和財政職官制度變遷及其相關性的研究，是研究帝制中國公忠觀念與制度變遷相關性的典型個案。
　　關鍵詞 公、忠觀念 財政職官制度 變遷
　　〔中圖分類號〕D691 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕0447-662X(2008)04-0159-08
　　
　　“研究制度，必須明白在此制度之背后實有一套思想與一套理論之存在”（注：錢穆：《中國歷史研究法》，三聯書店2005年版，第28頁。），也就是說“制度王國”背后往往都有著一個隱性的“觀念王國”之存在。中國歷代所制訂所實行的一切制度，其背后都隱伏著一套思想理論，因此研究中國政治制度必須把思想王國和制度王國統一起來。帝制中國在歷史的承襲與變異中形成了兩種矛盾與沖突的“公”、“忠”觀念：一種是以對君主的個人意志與利益的絕對服從為公或忠的標準；另一種是以是否對“天”、“道”、“民”以及比較抽象意義上的“天下”、“社稷”、“國”等政治共同體的意志與利益的絕對服從為公（忠）與私（奸）的分野。（注：參見張星久：《帝制中國兩種不同的公私觀念及其制度表現》，《武漢大學學報》（哲社版）2006年第6期。）這兩種公、忠觀的矛盾與沖突在很大程度上左右著帝制中國政治制度的歷史生成、設計與變遷。帝制中國處于支配地位上的政治主體，力圖通過君主專制政體來整合這兩種不同的公、忠觀，即試圖把這兩種矛盾與沖突的公、忠觀念納入到君主專制的制度體系中去鞏固君主專制政治的合法性，以維護“一家”、“一姓”之天下的長治久安。君主以“家天下”為基本特征的“私欲”和基于“社稷”、“國家”、“天下”等觀念上所形成的傳統公共理性有著天然的矛盾與沖突。在帝制中國，政府財政與帝室財政在不同程度上的長期存在，及其財政管理體系、財政職官制度的形成與演變，就是帝制中國兩種不同的公、忠觀念在歷史的承襲與變異中矛盾與沖突的表現及其在制度設計、制度機理、制度變遷等層面上的反映。
　　
　　一 、帝制中國“公”觀念的形成與演變
　　
　　“公”、“忠”觀念是理解中國社會的兩個基本范疇，可以說帝制中國全部的制度設計和制度變遷都是圍繞這兩個基本概念展開的。從“問題意識”的高度出發，理解和把握帝制中國的“公”、“忠”觀念這兩個密切相關的歷史哲學范疇，對于理解和把握中國思想史和政治制度史的全局性問題，梳理思想史和制度史的發展脈絡，把帝制中國制度王國與思想王國的研究有機統一起來等方面都有著重大而深遠的意義。
　　“公”的觀念是帝制中國價值與制度層面上最重要的理念之一。帝制中國“公”的觀念早在西周時期就已經從人指擴展到屬于公的物指和事指，并開始發展成為具有政治公共性含義的抽象概念。所謂人指，即人的身份與個人，作為身份的公是處于五等爵之首的公爵；“公”指個人則是以官爵稱人，如周公、召公、魯公等等。所謂物指是說屬于“公”的各種事物，如“公族”、“公田”、“公廷”、“公堂”、“公所”、“公甸”等等。這一時期“公”之觀念最有新意的就是以“公”字為核心形成了諸如“至公”、“奉公”、“為公”、“循公”、“用公”、“貴公”、“公道”、“公正”、“公直”、“公平”、“公心”、“公識”、“公理”、“公義”、“公信”等為代表的一系列社會價值和道德概念。而在所有“公”的價值意義中，最重要和最核心的是把國家、君主、社會與個人貫通為一體，并形成一種普遍的國家和社會的公共理性。（注：參見劉澤華：《春秋戰國的“立公滅私”觀念與社會整合》，載劉澤華、張榮明等著：《公私觀念與中國社會》，第2－5頁，中國人民大學出版社2003年版。筆者要說明的是，劉澤華先生在此處使用“公共理性”的概念是不夠嚴謹的，我們所講的公共理性一般是指社會行為主體在公共領域中所形成的理性，它是以公民社會、公共領域為底蘊和前提的。所以，對于帝制中國政治主體具有公共性的某些理性，我們可以界定為傳統公共理性，以與政治學習慣上所講的（現代）公共理性有別。）
　　
　　自絕對君主制逐步取代割據君主制后，統治集團逐漸通過君主專制政體把具有傳統社會公共理性的“公”的觀念及其所構成的理論體系納入皇權政治之中，力圖以君、國一體的“王朝理性”來取代自西周以來所形成的傳統公共理性。然而，這兩種不同的公、忠觀的分歧并沒有因此消弭，而是在歷史的承襲與變異中不斷地發生著矛盾與沖突，并由此導致了帝制中國各種制度的變遷。由于財政是作為政治國家的一項基本的職能，是國家政權活動中極其重要的一面，是政治制度變遷的重要變量之一，它在很大程度上也是國家政治合法性在經濟上的集中體現。這兩種不同的“公”、“忠”觀念及其在經濟、社會，特別是在政治領域與制度設計方面的矛盾與沖突，是傳統中國王朝財政問題長期存在，且長期以來得不到解決的一個深層次的重要原因。帝室財政系統與國家財政系統的矛盾與沖突集中體現了帝制中國兩種“公”、“忠”觀的矛盾及其在財政制度設計與嬗變的矛盾與沖突。
　　為了更加深入地探討帝制中國兩種公、忠觀念與政治制度設計及其變遷的關系，我們必須首先弄清楚帝制中國“公”的基本含義及其與國家政體或政治制度的內在關系。縱觀整個帝制中國社會，“王朝理性”支配下的“公”的觀念主要表現在以“道”為公，以法為公，以國家、天下、社稷等抽象政治共同體為公，以君為公，以民（眾）為公等理念與制度設計的層次上面。
　　
　　第一，以“道”為公。道為世間的至理所在，“公”為道最重要的表現形式之一，二者的結合后來形成了“公道”的概念。老子云“知常容，容乃公，公乃全，全乃天，天乃道，道乃久，沒身不怠。”
　?。ㄗⅲ宏惞膽骸独献幼⑨尲霸u價》，中華書局出版社，1984年版，第124頁。）可見，老子是最早把“公”與“道”聯系起來的思想家。老子“天之道損有余而補不足”的名言，正進一步說明了在道家看來，公道（平）就是“天道”。莊子在老子的基礎上提出了“道者為之公”、“道
　　不私”（注：《莊子?則陽》。）等思想，也就是說在莊子看來，“道”即“公”。在管子看來“大道”即“公”，如管子曾說，“任公而不任私，任大道而不任小物”（注：《管子?任法》。），基于“道”即為“公”的思想，管子進一步提出了“人離公道而行私術矣”，即把“公”與“道”合而為一。 
　　第二，以法為公。在帝制中國，“公”與“法”常常是互為定義，相互規定，相互體現，相輔相成的?！胺ㄕ?，所以齊天下之大動，至公大定之制也”（注：《慎子?佚文》。），“法者，國之權衡也”（注：《商君書?修權》。），“莫不法度而公”
　　《荀子?君道》。），可見，法是公的條文化規定，公是法的靈魂，法是天下之公器。因此，由于萬事都要“一斷于法”，帝制中國的“法”，雖然都是為保護君主私人利益服務的，但無不是以“公法”的面目出現，如韓非子云“能去私曲就公法者，民安而國治”（注：《韓非子?有度》。），尹文子云，“公法廢，私欲行，亂國也”（注：《尹文子?大道下》。）。這樣，作為社會公共性表現的國家法律，以及在歷史承襲中所形成的“故事”、“祖宗之法”等就可以在一定程度上對專制君主的任意性、情緒化行為起著一些規制作用。
　　
　　第三，以國家、社稷、天下等抽象政治共同體為公。
　　“君權雖無形式化、制度化的限制，但仍有一些無形的、精神上的限制”（注：余英時：《中國思想傳統的現代詮釋》，江蘇人民出版社2004年版，第80頁。），帝制中國長期以來形成的“以國家、社稷、天下為公”的理念就是在道德、精神層面上對君主“私欲”進行抑制的一股無形的力量?！抖Y記?禮運篇》云，“大道之行，天下為公”，故“立天子以為天下，非立天下以為天子也。立國君以為國，非立國以為君也?！保ㄗⅲ骸渡髯?威德》。）。《呂氏春秋?貴公》則進一步提出了“天下，非一人之天下，天下之天下也?！?天下、國家、社稷作為一種更高的政治合法性之存在，“公”就是它理性的表現。在天下、國家、社稷面前，國家高于君主，與國家、社稷、天下之“大公”相比，君主只能是“私”。但帝制中國政治制度設計的基本理念卻是以“王有天下”
　　而形成的“以君為公”為核心，努力使君主與國家一體化、君主國家化，從而為“立君為公”的制度設計披上合法的外衣。
　　
　　第四，以民（眾）為公?！兑葜軙?太子晉》云“與百姓同謂之公”，朱佑曾注曰，“同者，同其好惡。公之言公正無私也”，如果從政治與制度層面上那就是“立制及眾曰公”（《謚法解》）。自西周以來的社會就一直存在著“天聽自我民聽，天視自我民視”（注：《尚書?周書》。）的神民一體化之理論，所謂“民之所欲，天必從之”（注：
　　《左傳》襄公三十年引《太誓》語。）。到了春秋，人們在血與火的斗爭歷史中逐步拋棄了神性，形成了“號令闔于民心，則民聽令”、“得民者倡，失民者亡”（《經法?君正》）的初步民本思想?！巴诎傩铡迸c“立制及眾曰公”是處理社會公正與公平的最有價值的思路。因為在這個命題中明確了“公”的社會標準是“百姓”或“民眾”。⑧
　　參見劉澤華：《春秋戰國的“立公滅私”觀念與社會整合》，載劉澤華等主編《公私觀念與中國社會》，第23、26頁。）孟子更是明確提出了“與民同樂”、“樂天保民”的民本思想。經過孟子的“民貴君輕”、荀子的“君舟民水”的闡發及漢唐宋明等王朝統治集團在理論與實踐中對老百姓力量的再認識，帝制中國遂形成了一套“以民為公”，以“民為邦本，本固邦寧”為核心的傳統的民本思想。
　　
　　其中“以天道、民心、天下、國家（社稷）為公”是作為政治共同體的國家與天道、民心相復合而形成的社會層面上最高層次上的“公”，是始終作為“公正無私”之“大公”而存在的，從而也是在哲理層面上唯一能夠抑制君主“私欲”膨脹的合法的倫理力量。由于傳統中國的“禮法”幾乎完全是統治集團意志的產物，它雖然在一定程度上也具有傳統公共理性的一面，但“禮法”主要還是君主之“禮法”，所謂的“公法”，從利益與階級歸屬的本質來看，實際上是君主的“私法”。這是因為“法者乃帝王之工具”，法家“以法為公”、儒家“以禮為公”追求的無非是社會秩序的穩定，而這種國家與社會的秩序，在帝制中國只能是要求人們服從君主專制政體下的各種制度安排。然而，即使是作為“王朝理性”產物的“禮法”，由于具有了某種程度上的傳統公共理性，因而在一定程度上對君主的絕對意志也能夠發揮一些剛性的規制作用。相對于“天道”、“天下”、“民心”、“國家”（社稷）而言，君主無疑在更大程度上是其個體意志與皇權利益的代表，這樣，“家天下”是君主私欲不可避免的產物與表現。
　　一旦作為“公”的理念、道德、法律、制度等上升為一種獨立的、一般的存在，所有的人在它面前都屬于個別，而個別則要服從一般，即使專制君主也不能例外。因此君主辦事也要出于“公心”，聽之以公，斷之以公。⑧然而，由于帝制中國實行的是君主專制政體，君權的絕對性，及帝王打著“朕有天下”、“立君為公”的幌子從而在事實上造成帝王有時候也是“公”的最大破壞者。臣民背公向私的行為可以通過專制君主的絕對權力來糾正，然而帝制中國的制度體系對君主私欲膨脹的約束卻明顯是蒼白無力的。因此，專制君主能否立公去私，他們的行為在多大程度上體現“公”的理念，即君主的理性在多大程度上與傳統公共理性具有一致性，則還主要取決于專制君主個人的素質。
　　
　　二、帝制中國“忠”的觀念及其“公忠”與“私忠”的矛盾與沖突
　　
　　關于“忠”，《說文解字》釋為“敬也，從心，中聲?！倍斡癫米ⅲ骸熬凑撸C也。未有盡心而不敬者?！M心曰忠?！痹诘壑浦袊肮钡挠^念與“忠”的觀念一直是密切相關的，甚至可以說是合而為一的。但是由于“公”之觀念的層次性、不確定性及其隨著歷史的發展而不斷的發展與變化，“忠”的觀念也有著層次性，并隨著“公”的觀念之變遷而不斷地演進。自西周以來，忠之觀念始終是與“公”觀念緊密相連的。《左傳》云，“公家之利，知無不為，忠也”（注：《左傳》僖公九年。），又謂“無私，忠也”（注：《左傳》成公九年。），所以，至少在春秋時代，人們已經認為“忠”即是“公”，“公”、“忠”的觀念是一體的。《忠經》云，“忠也，至公無私”，“忠也者，一其心之謂也?！痹凇肮?、“忠”一體化的基礎上，人們試圖把忠的觀念與國家、君主統一起來，形成所謂的“奉君命無私，謀國家不貳，圖其身不忘其君”為核心的“忠”之思想。然而，由于政治及制度層面上的“以國（社稷）為公”與“立君為公”兩種不同層次之“公”，所以，盡管“以君為公”與“以國為公”有著同一性的一面，但君主之“公”在國家（社稷）面前還有其無法克服的“私”的一面，即在很多時候，君主之“公”，表現為國家（社稷）之“大私”。為此，在“以天下、國家（社稷）等抽象共同體的利益為公”與“以君主的利益、意志的絕對服從為公”，這兩種矛盾與沖突的公、私觀的基礎上，帝制中國就形成了以對天下、國家（社稷）的利益與意志的絕對服從為“忠”和以君主個人利益與意志的絕對服從為“忠”，這兩種矛盾與沖突的“忠誠”觀。這兩種不同的公私觀及其以此為基礎所形成的兩種不同的忠誠觀，就為國家政治與制度的設計、國家政治權力的運轉、政治主體的價值取向與政治實踐的取舍帶來了無盡的障礙與麻煩。
　　由于“忠”的對象不同，我們可以大抵把帝制中國的“忠誠觀”分為“公忠”和“私忠”兩大類。所謂“公忠”就是始終以對“天道”、“國家”、“社稷”的利益、意志為忠誠和絕對服從的行為準繩，即“臨忠不忘國，忠也”（注：《左傳》昭公元年。）。這種“公忠”觀要求臣子的政治行為“能上盡言于主，下致力于民，而足以修義從令者”（注：參見《管子?君臣上》。），即是“忠臣”也。所謂“私忠”就是始終以專制君主個人的利益、意志為忠誠和絕對服從的標準?！八街摇币膊⒉皇且粺o是處的，由于在漫長的傳統中國，為生活在廣袤國土上的人們，因交通落后、信息閉塞，缺乏強有力的經濟聯系，鑄造一種國家和民族的向心力、凝聚力，以維護國家的統一。在帝制中國，臣民要么在君主專制下維護國家的統一，要么就是在分裂割據的狀態下互相殘殺，此外，很難再有什么別的選擇。如果專制君主的利益、意志和行為在很大程度上體現了“立君為公”的原則，即君主利益、意志在很大程度上具有同一性的一面時，“公忠”和“私忠”在制度設計上并無根本的矛盾與沖突，這也是君主專制政體長期以來具有很強的生命力和政治合法性的一個非常重要的原因。在君主專制下的帝制中國，“私忠”遠較“公忠”來得強烈?！八街摇笔堑匚坏捅暗南聦尤送犊坎@得專制君主賞識，取得現實地位和利益的有效法寶。在帝制中國常態的社會秩序下，完全以在位君主為忠誠對象，以對專制君主個人利益與意志的絕對服從為忠誠的標準，是對專制君主最大的忠誠，秉承此種忠誠觀的大臣們由此帶來了官位亨通與飛黃騰達。相反，由于“天道”、“國家”、“社稷”等的“公忠”具有明顯的廣泛性和抽象性，
　　
　　奉行“公忠”觀念的人們，往往意味著一種奉獻和犧牲精神，很難得到現實的利益和好處。然而，當天下、國家（社稷）的意志、利益與君主的意志、利益發生嚴重的矛盾與沖突時，帝制中國的政治主體，特別是作為忠誠主體的大臣往往會面臨著許多艱難的擇決：如果是以犧牲天下、國家（社稷）的利益來實現對專制君主的無限“忠誠”及其由此給自己帶來的飛黃騰達，如秦檜等人，雖對君主而言是為“大忠”，但卻為世人所不齒，史家卻謂之“大奸”，這無疑要背上歷史的罵名；如果完全以天下、國家（社稷）的安危為己任，以天下、國家的利益與意志為轉移而因此犧牲了專制君主的利益，這雖說有功于國家（社稷），可以彪榜于史冊，世頌其“忠”，如岳武穆、于謙等，但卻因此違背了專制君主的意志，而往往會在當朝落了個身首異處、家破人亡的“奸臣”之下場。
　　長達二千多年的帝制中國，長期存在著兩種相互矛盾與沖突的“公”、“私”觀念，即一方面在哲學、倫理層面上要求以比較抽象的“天下”、“社稷”、“國家”、“民（眾）”的意志與利益為公，與之相反的為私；另一方面在政治生活、社會實踐、權力與資源配置、制度設計等具體層面上要求以對專制皇帝（君主）及其以之為核心所構成的皇室利益集團的意志與利益的絕對服從與忠誠為公，與之相反的則是“私”。這兩種不同的“公”、“私”觀念以及以此為基礎而形成的兩種不同的忠誠觀，在經濟、社會，特別是在政治領域的矛盾與沖突，是帝制中國制度設計及制度變遷中最重要的深層次原因之一。帝制中國長期存在著的帝室財政與國家（政府）財政的矛盾與沖突及帝制中國的財稅制度、財政管理體制在歷史的承襲與變異過程中所形成的演變過程、特征與路徑，就是帝制中國這兩種公、私觀及其以此為基礎而形成的兩種不同的忠誠觀在政治設計、制度供給與制度變遷等層面上的集中體現。
　　
　　三、帝制中國的“公”、“忠”觀念與財政職官制度之變遷
　　
　　除道德上、精神上等無形的力量以外，“君權的行使在事實上所遭到最大的阻力則來自傳統的官僚制
　　度”（注：參見余英時：《中國思想傳統的現代詮釋》，第80頁。），這是因為“在專制政治出現的瞬間，就必然會使政治權力把握在官僚手中，也就必然會相伴而帶來官僚政治?！保ㄗⅲ簠⒁娡鮼喣希骸吨袊倭耪窝芯俊罚袊鐣茖W出版社1981年版，第5頁。）由此，在很大程度上作為“公”的制度性代表，政府官僚系統相對客觀性、獨立性與自主性的一面是制約專制君主無限權力的一股重要的有形力量，它對君主貪得無厭的私欲在一定程度上起著抑制作用。為了不斷地通過國家權力的“內化”來滿足其“私欲”，帝制中國的專制君主往往于正式官僚制度之外不斷署置近官，試圖通過天子近臣“以內制外”的方式使廣大臣民在政治生活、社會實踐、權力與資源配置等具體層面上對專制皇帝（君主）意xANvcqraUnjG8d9Dva4uZg==志與利益絕對忠誠與服從。專制君主為實現“王有天下”、“家天下”的私欲，無非是想通過近官實現對國家之財與政府之權的“私有化”，這集中表現為專制君主利用近官、私臣不斷強化對國家之財政權、政府之行政權及國家軍事領導權的控制與侵奪。（注：關于專制君主通過近官大臣化來控制政府行政權與國家軍事權的情況，可參見筆者拙文《外朝化與平民化：中國古代郎官考述》，載《史學月刊》2004年第1期；《外朝化與邊緣化：中國古代光祿勛述論》，載《求索》2006年第2期。這里主要探討專制君主利用近官、私臣對國家財政控制的情況。）
　　縱觀整個帝制中國社會，由于兩種公、私觀之間有著很難調和的矛盾與沖突，在國家財賦分配體制上就幾乎一直存在著國家（政府）財政與帝制財政兩種矛盾與沖突的財政運轉體制?；实鬯郊邑斦某霈F及其發展是統治階級企圖通過專制君主政體來整合帝制中國“王有天下”與“天下為公”、“立君為公”等政治理念和權力資源分配過程中矛盾與沖突的結果和表現。漢初，“量吏祿，度官用，以賦于民。而山川園池市肆租稅之入，自天子以至封君湯沐邑，皆各為私奉養，不領于天子之經費。”注引顏師古注曰，“言各收其所賦稅以自供，不入國朝之倉廩府庫也”。（注：《漢書?食貨志》，中華書局，1962年版，第1127頁。）在國家財政支出問題上，漢代“武庫兵器，天下公用，國家武備，繕治造作，皆度大司農錢，大司農錢自乘輿不以給共養，共養勞賜，一出少府。蓋不以本藏給末用，不以民力共浮費，別公私，示正路也。”（注：《漢書?毋將隆傳》，第3264頁。）由此，我們可以看出，至少在秦漢時期，國家財政就存在著“賦于民”的“國家之經費”和作為“私奉養”的“天子之費”。這兩種不同的財政經費，各有收支，互不領屬，構成了兩個平行、獨立的財政系統。如果我們借用日本學者加藤繁先生的說法，即可以分別稱之為“國家財政”與“帝室財政”兩種“公”、“私”費用。（注：參見加藤繁：《漢代國家財政和帝室財政的區別以及帝室財政的一斑》，載《中國經濟史考證》第1卷。）由此說明，帝制中國在西漢就形成了“大司農供軍國之用，少府以養天子也”（注：《漢書?百官公卿表》引顏師古注，第732頁。）的兩套財政官僚體制。大司農負責的政府財政收入主要用于政府的日常性開支，如軍費、官俸、水路交通、農田水利、祭祀、賑濟撫恤、賞賜、教育、移民等項目。少府雖為九卿之一，實際上主要是作為專制君主的“私臣”和皇室集團的大總管的身份而存在的。屬于少府管理的皇室財政收入包括：口賦（未成年人年20錢）、山澤園池的收入、關市稅、貢獻等等。少府所管的經費主要用于皇室的膳食、被服、器物、輿馬、醫藥、賞賜、后宮娛樂等項目的開支。這樣，大司農和少府及其所屬的僚佐屬吏就構成了“公”、“私”兩種不同性質的財政管理體系。
　　隨著少府及其屬官開始了外朝化與國家化，漢武帝后來對負責天子私藏的少府也不放心了，為了進一步強化對皇室財政的管理與經營，他又署置了水衡都尉這一內職，以分少府掌皇家財政收支之權。漢武帝設水衡都尉的目的是專門管理上林苑的財物，這樣原來屬于少府管理的上林苑的物產、稅收及其屬官也自然劃歸水衡管理了。由于水衡都尉在很大程度上分割了少府對帝室財政的完整管理權，少府的財政職能與財政活動日益萎縮，而水衡都尉在帝室財政管理中的地位有時還會超過少府。所以，在西漢中后期，整個王朝財政收入實際上是由大司農、少府、水衡都尉三者來共同管理。史載，“孝元皇帝奉承大業，溫恭少欲，都內錢四十萬萬，水衡錢二十五萬萬，少府錢十八萬萬”。（注：《漢書?王嘉傳》，第4888頁。）據此材料我們可以知道孝元帝時，全國財稅總收入約83萬萬，而由少府、水衡掌握的帝室財政約43萬萬，這說明了漢元帝時，水衡作為帝室財政的專司，其掌握的財政收入已經超過了負責帝室綜合事務的少府所控制的財富，而且也說明了由少府、水衡所掌握的帝室財政已經超過了大司農管理的國庫收入（政府財政具體由大司農的屬官都內來管理） 。東漢初年，桓譚在《新論》中云“漢定以來，百姓賦斂，一歲為四十余萬萬，吏俸用其半，余二十萬萬，藏于都內，為禁錢，少府所領園地作務之，八十三萬萬，以給宮室供養諸賞賜?！笨梢?，這兩則史料都說明了西漢大司農主管的政府財政年收入一般在40余萬萬左右，比較穩定；而帝室財政收入約在43萬萬－83萬萬之間，波動很大，其具體數目則完全取決于君主的意志和王朝理性下的具體的制度安排。
　　東漢建立后，光武帝把皇室固有的財權與財源轉交給大司農統一管理，所以帝室的日常開支也理所當然地由大司農負責。雖然帝室財政在制度上一度不復存在，但皇帝私家財政的觀念卻象夢魘般地一直縈繞在所有皇帝的身邊，帝制中國政府的公家財政與皇帝私家財政之間的爭奪不但沒有就此消失，有時候還會更加尖銳激化。東漢桓靈之際，皇帝就企圖通過賣官鬻爵等收入來重新建立自己的私家財政，如漢靈帝造萬金堂于西園，引司農金錢繒帛藏于其中，又在作為天子私臣的小黃門常侍處各寄錢數千萬。
　　
　　（注：參見《后漢書?宦者列傳》。）對于漢末靈帝違背光武以來的財政一元化管理體制，而令“中尚方斂諸郡之寶，中御府積天下之繒，西園引司農之臧，中廄聚太仆之馬，而所輸之府，輒有導行之財”等經營私家財政的行為，就連當時一些正直的宦官如呂強等都表示出了極大的憂慮與不安，他們認為“天下之財，莫不生之陰陽，歸之陛下。歸之陛下，豈有公私？”（注：《后漢書?宦者列傳》，中華書局，1965年版，第2532頁。）
　　漢魏時期，隨著作為近官的少府外朝化進程的加快，少府的另一個重要屬官——尚書臺卻在這個財政體制轉軌的過程中，適應了漢魏政治、經濟發展的需要，羽翼日漸豐滿，逐步奪取了傳統上屬于三公九卿的中央政府的權力。早在西漢成帝設置尚書四曹時，就有了“民曹”一職，東漢民曹尚書的職掌是“典繕治功作，監池、苑、囿、盜賊事”（注：《后漢書?百官志》引蔡質《漢舊儀》，第3597頁。），這說明它還沒有發展成為專門的財政管理部門。東漢尚書臺雖然文屬于少府，但其“出納王命，賦政四海，權尊勢重，責之所歸”（注：《后漢書?李固傳》，第2076頁。）。在“事歸臺閣”的制度環境下，東漢大司農機構和官員減少，財政職能也不斷萎縮。東漢尚書臺對大司農財政稅收權力的侵奪主要靠仆射和右丞來實現的。關于尚書仆射與右丞的職掌，《后漢書?百官志》引蔡質《漢儀》曰：“仆射主對門，掌授廩假錢谷”；“右丞與仆射對掌授廩假錢谷，與左丞無所不統”。東漢作為近官的尚書臺對大司農“掌諸錢谷金帛諸貨幣”的財政稅收管理權力無疑已經構成了挑戰與威脅。不過，就整個東漢來看，尚書臺對中央權力的侵奪，特別是對大司農財政管理權力的侵奪還是非常有限的，所以，我們還很難從制度上發現尚書臺的某曹取代大司農成為主管國家中央財政專門機構的軌跡。在尚書臺的諸曹中，民曹（后來的戶部）的財政職能與財政活動不斷加強，后來取代了司農，這是東漢“近官”外朝化在財政管理領域中的反映。曹魏時，隨著中書、門下掌樞機的制度化，尚書臺脫離了少府，其辦公地點遷出了宮外，成為了中央政府獨立的行政中樞。隨著尚書臺外朝化的初步完成，尚書六部（曹）的分工進一步明確，部門也進一步充實。就中央財政權力來看，即表現為國家財政收支管理權力日益向度支尚書那里集中，度支尚書開始“專掌軍國支計”（注：《通典》卷二三《職官?戶部尚書》云：“魏文帝置度支尚書，專掌軍國支計”。），即成為負責國家財政支出的職官，這與東漢“典繕治功作，監池、苑、囿、盜賊事”的民曹尚書已經有了根本的不同。曹魏二十五名尚書郎分工遠較東漢明確，金部、度支、庫部、農部、水部、倉部等曹的劃分明顯與經管財政收入、支出和保管等具體的財政事務有密切關系。
　　南北朝時期，三省制在取代三公九卿的關鍵過程中，度支尚書總理全國財政格局的雛形已經形成。《宋書
　　?百官志》云，“尚書令任總機衡，仆射、尚書分領諸曹?！戎袝I度支、金部、倉部、起部四曹”；而《隋書?百官志》所載北齊官制云，“六曹尚書分統列曹。……度支統度支、倉部、左戶、右戶、金部、庫部六曹”。這種以度支尚書總領國家財政運轉體制到了唐代更加規范化與制度化，并最終確立了以戶部尚書為核心的國家財政管理體系。
　　由于兩種不同的公、私觀念的長期存在及其矛盾與沖突，隋唐時期國家財政與帝室財政的矛盾與沖突并沒有隨著以戶部為核心的國家財政管理體制的建立而消失，隨著國家財政賴以存在的均田制、租庸調制的瓦解，政府財政與帝制財政之間的矛盾與沖突愈演愈烈。唐玄宗后期任命宇文融先后擔當括地使、租庸地稅使、勸農使、諸色安輯戶口使等職務。（注：《舊唐書?食貨志》，中華書局，1975年版，第1975頁。）宇文融所做的戶口、土地、賦役諸事，本來當屬戶部及其所屬的戶部司所為，而皇帝卻繞過尚書戶部任命宇文融以臨時使職的身份直接處理，并且直接對皇帝而不是對戶部負責，這是唐代使職化的近官侵蝕戶部司理財職能的開始。宇文融“乃馳傳巡歷天下，事無大小，先牒上勸農使而后申中書，省司亦待融指撝而后決斷?！保ㄗⅲ骸杜f唐書?宇文融傳》，第3219頁。）由于財政問題的極端重要性，近臣宇文融的財政使職實際上一度凌駕于中書與尚書六部的權力之上，實開了使職取代三省六部體制之先河。外戚楊國忠判度支后，“玄宗召公卿百僚觀左藏庫，喜其貨幣山積，面賜國忠金紫，兼權太府卿事。國忠既專錢谷之任，出入禁中，日加親幸?！保ㄗⅲ骸杜f唐書?楊國忠傳》，第3242頁。）可見，在財政問題逐漸成為唐王朝第一要務的情況下，楊國忠雖為外戚，但主要還是因擅長理財而得寵于玄宗，并以此集“內相”與“外相”于一身，權傾朝野。另一個以擅長理財而得到皇帝信任第五琦在藩鎮自擅財稅的情況下，改變了天下財賦歸于戶部“左藏庫”的舊制，而“悉以租賦進入大盈內庫，以中人主之意，天子以取給為便，故不復出。是以天下公賦，為人君私藏，有司不得窺其多少，國用不能計其贏縮。”（注：《舊唐書?楊炎傳》，第3420頁。）這樣“天下公賦，為人君私藏”的第五琦雖冠以外朝重臣之稱號，也自然成為君主寵幸的“私臣”。 雖然宰相楊炎在建中元年以基本滿足唐德宗和皇室消費集團的“私欲”為前提，達到了讓德宗對政府財政與皇室財政進行制度性劃分支持的目的，但專制君主貪得無厭的“私欲”是制度化的財政安排無法從根本上解決的。唐德宗貞元年間，近臣裴延齡“于左藏之內，分建六庫之名，意在別貯贏余，以奉人主私欲”（注：《舊唐書?裴延齡傳》，第3723頁。），他與憲宗時期的近臣皇甫镈都是靠“唯事割剝”、“聚斂媚上”（注：《舊唐書?皇甫镈傳》，第3439頁。），以忠誠地滿足皇帝的“私欲”而登位宰輔的。由于專制君主“私天下”的觀念與政府（國家）財政“公天下”觀念的矛盾與沖突，造成皇室財政與政府財政的矛盾一直貫穿著唐、宋、明、清等帝制中國國家財政活動、政治權力與資源配置的全過程。
　　在兩宋的歷史上也一直存在著政府財政與皇室財政的制度性劃分?！端问?食貨志》云，“凡貨財不領于有司者，則有內藏庫，蓋天子之別藏也。”宋代商品經濟的繁榮，特別是財政活動的貨幣化使得宋代內藏庫不斷豐盈，真宗大中祥符五年，擴建內藏庫“分為四庫：金銀一庫，珠玉、香藥一庫，錦帛一庫，錢一庫”。（注：《宋史?食貨志》，中華書局，1977年版，第3470頁。）上述作為皇家財政收入的貴重物資在元豐之前例由負責全國財政收支的三司從諸路上供額中按照一定的比例劃撥，別貯內藏庫，如熙寧二年，“詔諸路金銀并納左藏庫，歲出金三萬兩，銀十五萬兩赴內藏庫，為永額”。（注：《宋會要?職官》卷二七之六。）但是宋代統治者歷來標榜內藏庫設置的目的是“掌受歲計之余積，以待邦國非常之用”。（注：《宋會要?職官》卷二七之三引《哲宗正史?職官志》。）宋真宗曾言，內藏庫“乃為計司備經費耳。”；宋仁宗也謂“國家禁錢，本無內外，蓋以助經費耳?！?br/>　　內藏庫的設置固然是為了更好地滿足宋朝皇室“私欲”的需要，宋代統治者的這些言論固然試圖掩蓋他們通過設立內藏庫來千方百計地滿足其貪得無厭的“私欲”的企圖，但從兩宋史料來看，內藏庫確實在一定程度上較好地發揮了與負責政府財政的三司或戶部相互補充的作用（注：具體可參見汪圣鐸：《兩宋財政史》，中華書局1995年版，第599－604頁。），這是因為宋代內藏庫的設置在觀念與制度設計方面都有著“公”的一面，即能夠把作為“公”的政府財政與作為“私”的皇室財政進行相對比較好的兼顧。相比較而言，明朝中后期的皇帝們遠沒有像宋代的統治者那樣能比較恰當地處理好皇室財政與政府財政的關系。
　　
　　明代開國皇帝朱元璋廢丞相，職分六部，在國家財政運轉方面建立了以戶部為核心的中央財政管理機構。明代戶部尚書，“掌天下戶口、田賦之政令”，其所屬的度支“主會計夏稅、秋糧、存留、起運及賞賚、祿秩之經費”（注：《明史?職官一》，中華書局，1974年版，第1743頁。）。在君主專制主義中央集權政治日益走向頂峰的明代，對于“富有四?！钡奶熳觼碚f，“天下之帑藏皆皇上之帑藏，天下之財賦皆皇上之財賦”（注：參見《古今圖書集成?食貨典》卷三三九。），這種“王朝理性”支配下的天子“私天下”的觀念與帝室財政體制一直沖擊并挾制著政府財政體制的形成與發展。明初，作為“內府十庫”的中央財政庫藏集政府財政與皇室財政于一體，皇室集團的消費是以大明國家財政收入為依托的，故皇帝在心理上與制度上都沒有為皇室消費問題而擔憂之必要。更為重要的是明初實行的實物財政體系，即是以米、麥、豆、絹、布、馬草等實物形態作為征收對象的，這種以糧食為代表的實物形態財政體系因其不便長期貯藏，這在很大程度上抑制了皇室集團貪婪的欲望。明中期以后，當政府財政與皇室財政相對分離，特別是以白銀為主導的貨幣財政體系取代了固有的實物財政體系后，白銀天然的貴重價值和便于長期儲備的功能，極大地刺激了皇室集團、官僚集團和商人、士紳集團囤積財賦的欲望。特別是作為最大“經濟人”的專制皇帝，他們貪得無厭地追求帝室財政“私藏”的欲望和千方百計地掠奪、貯存白銀的行動極大地破壞了戶部主導的政府財政的正常收支活動。在明萬歷中后期政府財政捉襟見肘的困境下，而“內帑之充牣”卻達到了“亙古所無”的程度。（注：參見孫承澤：《春明夢余錄》卷三五。）遼東戰事愈演愈烈，“是時內帑山積，廷臣請發率不應”（注：《明史?李汝華傳》，第5807頁。），明皇崇禎卻要通過不斷實行正賦以外的“加派”來解決。而以臭名昭著的“三餉”為代表的“加派”正是葬送明王朝極其重要的財政因素。
　　
　　結 語
　　帝制中國在歷史的承襲與變異中形成了兩種矛盾與沖突的“公”、“忠”觀念：一種是以對君主的個人意志與利益的絕對服從為公或忠的標準；另一種是以是否對“天”、“道”、“民”以及比較抽象意義上的“天下”、“社稷”、“國（家）”等政治共同體意志與利益的絕對服從為公（忠）與私（奸）的分野。這兩種不同公、忠觀的矛盾與沖突在很大程度上左右著帝制中國政治制度的歷史生成、設計與變遷。君主以“家天下”為基本特征的“私欲”與基于“社稷”、“國家”、“天下”等觀念上的“公”、“忠”觀而形成的傳統公共理性有著天然的矛盾與沖突，帝制中國長期存在著的政府財政與帝室財政之間的矛盾與沖突，及其所引起的財政職官制度、財政管理體系的變遷就是帝制中國兩種不同的公、忠觀念在歷史的承襲與變異中的矛盾與沖突在制度設計、政治制度、政治體制變遷等層面上的具體表現。
　　作者單位：四川大學公共管理學院
　　責任編輯：黃曉軍