我國城市管理中的公民參與現狀的模型分析

　　摘要：近年來，隨著我國城市經濟社會的飛速發展，城市公民的民主觀念和參與意識不斷增強。廣大市民在維護社會公共利益，行使公民權利，落實社會主義民主政治的動力推動下，對普通市民在城市管理中公共參與的廣度、深度與范圍提出了更高的要求。但從對公民參與現狀的模型分析中可發現還有許多需要改進和完善之處。
　　關鍵詞：公民參與；串聯模型；并聯模型；優化模型；平等性；有效性
　　
　　近年來，隨著我國城市經濟社會的飛速發展，城市公民的民主觀念和參與意識不斷增強。廣大市民在維護社
　　會公共利益，行使公民權利，落實社會主義民主政治的動力推動下，對普通市民在城市管理中公共參與的廣度、深度與范圍提出了更高的要求。黨的十七大報告中也明確指出：“擴大社會主義民主，更好保障人民權益和社會公平正義。公民政治參與有序擴大。依法治國基本方略深入落實，全社會法制觀念進一步增強，法治政府建設取得新成效，基層民主制度更加完善。政府提供基本公共服務能力顯著增強”。至此，黨和國家也將國家社會管理中的公民參與提到了戰略的高度。因而，普通市民與城市政府[廣義上的政府包括各城市（地方）國家機關]共同承擔起城市社會公共事務管理的責任，實現人民與政府的和諧，已成為構建和諧城市的命題中應有之意。
　　“所謂‘公民參與’，就是由公民個人或公民團體從事包括所有公共事務與決定的行動。這些公共事務是以公民本人切身的地方性事務為基礎，在擴大到全國性的公共政策。”具體到城市管理層面，就體現為普通市民對關乎其日常生活的公共利益與城市發展的社會公共事務的參與和決策行為。這里所提到的普通市民是指非城市國家機關的公民個人或團體，即一般意義上的“老百姓”。根據這一定義，城市公民的參與問題，實質上是城市政府與普通市民的關系定位問題。但是，在現階段我國的城市管理運行中，由于受到參與主體，參與制度和參與實務等限制性因素的影響，使得在實際的城市管理決策的制定與執行過程中出現了政府與市民的管理地位不平等，決策信息不對稱，民意表達渠道不暢通的問題。在對我國某沿海發達城市與內地中等城市的共同調查中顯示，有73%的被訪市民表示希望參與到城市管理過程，但只有12%的被調查者對現有的公民參與城市管理的平等性與有效性持肯定或滿意態度，近87%的被調查者認為現有的公民參與機制需要改進與完善。對于現階段我國城市管理中公民參與存在的問題，可用圖1、圖2兩種物理電學電路模型加以闡釋：
　　
　　其中，“”為開關，代表在城市管理決策制定與執行的主導控制地位；“ ”為用電器，代表在城市管理中的各行為主體；“”為電源，其實質為人民的信任，委托與授權。
　　模型原理：I＝U/R，U為電壓，電源提供的動力支持；R為電路總電阻，代表在決策過程中遇到的阻力與障礙，其中，串聯電路中：R＝R1+R2+……+Rn，（R1，R2……Rn為各用電器電阻），用電器越多（城市管理的參與主體越多），總電阻就越大；并聯電路中：R＝1/(1/R1+1/R2+……+1/Rn)，(R1，R2……Rn為各條支路的電阻），支路越多（城市管理的參與主體越多），總電阻越小。“I”為電路總電流，代表著信息在決策過程中的流量，體現了意愿表達與信息流通的通暢與效率，從而進一步體現出決策與管理的公正性與合法性。
　　顯然，在圖1的串聯模型中，普通市民與其他城市管理的各個行為主體在形式上處于平等地位，但通過研究可以發現，事實上由于政府運用特殊的權力于無形中在普通市民之上搭接了一條無任何用電器的線路，造成普通市民參與環節的短路，形成了一個病態電路。市民在城市管理中的參與角色形同虛設，參與地位得不到充分保證，作用得不到有效發揮。市民參與環節的短路，減少了電路的用電器，似乎為整個電路減少了管理活動的阻力，增大了信息的流量，加快了信息的流通速度，降低了決策制定的難度。然而，由于這本身就是一條錯誤的、非法的搭接方式，使市民被剝奪了在決策制定與執行階段表達自我意愿，發揮自身作用的權利。由此，必將給參與者的參與熱情帶來傷害，從而降低了整個決策的過程合法性，最終將對公共利益的維護與城市社會的發展造成不利影響。
　　在圖2的并聯電路中，雖然不存在市民參與環節被架空的弊端，但是并聯電路的最大特點即最大缺點就是當一條分支路出現斷路時，只要能夠保持主干電路的完整，那么就能保證整個電路的正常運行。在此模式下，普通市民被并聯在城市管理的過程中，市委、市政府、市人大處于主干電路的位置，市民參與形式上的有效性得到了保證，政府也無權對公民意愿的表達進行干擾或設置阻礙，但從作為行為主體的地位上來分析，政府與普通市民存在著實質的不平等。這種不平等，具體體現為當市民對政府所作的決策產生不滿態度，而提出反對意見時該項決策不會因遭遇市民的反對意見而變更或停止。我國現在各級城市政府普遍都設有信訪接待部門，也能安排有專職的接待人員負責辦理來訪群眾的各項上訪事宜，對市民的意見、建議能認證聽取并詳細記錄，然后加以分類，送至各相關部門進行處理，然而令人失望的是，處理的結果卻不了了之，市民提出的意見建議被有關部門當成了“耳旁風”，一吹而過。相關政府部門回應性的缺乏就成為普通市民與政府實質地位不平等的外在表現。這種不平等，造成市民在城市管理與監督中的參與失靈。市民參與這條支路的斷路，增加了城市管理過程的阻力，從而降低了信息的流量，減緩了信息的流速，增加了城市政府城市管理過程的難度和復雜性以及結果的風險和不確定性。更重要的是，將很可能激起利益相關的市民的反抗情緒，對政府的決定、程序、引導持有抵觸態度，從而進一步導致政府公信力的下降。
　　任何一種變革都意味著某種“放棄”，真正地接受這種“放棄”便成為變革中最艱難的過程。改變過去以“官僚為中心”的政府結構，轉以“公民為中心”的公民治理行政形態，實現由“管制型”政府向“服務型”政府的轉變。這一轉變將首先對一向主導政府運作的行政官僚造成最大的沖擊，因為伴隨這種轉變的是不可避免的公民參與的廣泛深入，政府與公民合作關系的重新定位。“行政逐漸失去原來的特權地位，而且要受到法制化與標準化原則的約束。行政組織一旦與公民個人處于平等的同樣的地位，行政決定的做出要更多的訴諸于合同和協議”落實到城市管理的層面，就意味著城市政府要放棄曾經一度擁有的“長官命令式”的決策制定包攬性的特權，轉而以與普通市民平等協商，互動溝通，共同合作為主要內容的“政府與市民共舞”的共享性權力。換言之，“公民參與能否能落實，除了從制度上重新構建之外，另一項關鍵因素就在于行政官僚的態度。民主制度下，維持一個高效的政府系統來充分履行功能是十分必要的。重要的是，行政人員應該信仰民主的價值和恪守維護公共利益的原則，必須把這個原則看成是理所當然。”當前，我國城市政府及其工作人員普遍存在著這樣的認知誤區：普通市民參與城市管理將會增加行政成本，影響行政效率，甚至剝奪了原來由政府所掌握的各項資源，損害了其作為地方管理者的權威。這樣的誤區根源與行政官員與民主原則的脫離，把“為人民服務”片面地理解為用手中的“特權”服人民的務。由此觀之，之所以會形成上述兩種市民參與“華而不實”的模型，就是因為城市政府及其工作人員沒有認識和理解到，普通市民參與城市管理是建立在對民主價值的承諾之上，是一般民主原則的具體運用。
　　
　　因此，為了增強城市政治系統的代表性和回應性，保證民主體制下城市公民資格的品質，促進政府決策的合法性，必須先從改變政府及其工作人員的行政觀念入手，著眼于建造一個既能體現市民參與地位平等，又能保證市民參與方式有效的，以協商、溝通與共同合作為基本特征的優化模型（見圖3）：
　　
　　在此優化模型下，普通市民被接入電路主干路，體現了其參與地位的平等，這也是其參與有效的根本保證；市政府無權對普通市民管理城市事務的合法行為進行干涉，保證了其參與權利（包括知情權，監督權，質詢權等）的充分行使，參政意愿的充分表達。這種市民參與平等性與有效性的統一，不僅在城市管理中各項有關市民切身利益的決策制定是得到體現，更是能在對城市管理決策的執行活動的監督中發揮重要的作用。鑒于當前人大代表的代表性的局限與不充分，讓普通市民與市人大代表在對于城市公共事務管理的問題上處于同一權利等級，政府及其相關部門的各項關乎市民切身利益與城市發展的決策的制定（包括城市發展規劃與年度財政預算），必須先向全體市民公示（通過各種新聞媒體，互聯網等形式），通過市民代表的討論并提出意見、建議，再由人大代表及各種專家的研究與審議，最后由市政府及市委以此做出批準、更改或撤銷等決定。任何城市決策與管理活動都要以人民答應不答應、滿意不滿意作為政府一切工作的出發點與歸宿。由此，決策制定過程的民主性與合法性都等到了有力的保證，因為，民主與法治不僅僅是一個目的，更是一種途徑、一個過程。
　　在對城市管理活動的監督中，政府以及其相關部門的自我監督與反省收效甚微。必須需要來自社會的力量，尤其是普通市民的審視與控制（媒體常常被政府所操控）。在此模型中，普通市民監督的環節同樣處于關鍵位置，市民監督是約束也是動力，它既可以幫助將政府及其職能部門的不良傾向（專制，受賄，貪污等）扼殺在萌芽狀態，又能促使政府及其職能部門改進工作方法，提高行政效率，更好地為維護公共利益，實現城市經濟社會的健康發展。
　　然而，對于該模式的具體形式，鑒于我國各城市的實際情況不盡相同，不能同一而論，故在此不做詳細的說明，但這種模式應以制度化的形式體現并運用于各項城市管理的具體活動中。總的說來，政府要始終牢記：讓市民參與構建城市公共秩序，爭取并維護公共利益的過程，“而不是力圖將權威性專家式的結論強加給市民”。這就要求政府及全社會在擴大公民參與的人數，形成提高參與程度的機制和各種穩固的參與形式，進行理性、深入、仔細的探索與思考。
　　
　　參考文獻：
　　1、胡錦濤.高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為奪取全面建設小康社會新勝利而奮斗——在中國共產黨第十七次全國代表大會上的報告[N].人