統籌城鄉發展　實現公共服務均等化

　　摘要：鎮村同治是按照城鄉統籌發展的要求，以鄉鎮政府所在地和周邊村為主要對象，以鎮村同治區公共基礎設施建設和環境衛生治理為重要內容，以治理鎮村同治區“臟、亂、差、散”為工作重點，實行統籌規劃、重點支持、鎮村互動、建管并重、滾動推進，逐步改善農村環境面貌的創建活動。實踐“農村公共服務城鎮化管理模式”，推動了小城鎮規模的擴大、數量的增多、功能的完善，推動了新農村各項公共事業的發展，是農村公共服務均等化的有益嘗試。
　　關鍵詞：鎮村同治；統籌城鄉發展；公共服務均等化
　　
　　一、“鎮村同治”與“統籌城鄉發展”
　　
　　“鎮村同治”是近年來湖南省常德市在新農村建設中創新出的農村公共服務供給模式。中共常德市委辦公室常德市人民政府辦公室專門就“鎮村同治”發文《關于加強村莊整治工作的意見》（常發〔2007〕11號）。“鎮村同治”是按照城鄉統籌發展的要求，以鄉鎮政府所在地和周邊村為主要對象，以鎮村同治區公共基礎設施建設和環境衛生治理為重要內容，以治理鎮村同治區“臟、亂、差、散”為工作重點，實行統籌規劃、重點支持、鎮村互動、建管并重、滾動推進，逐步改善農村環境面貌的創建活動。
　　“鎮村同治”是以“縣為主”的城鄉統籌，是現實性非常強的城鄉統籌。從組織領導上看，鎮村同治工作實行屬地分級管理，各區縣（市）、鄉鎮、村對轄區內的環境整治工作負總責。鎮村同治工作由市新農村建設領導小組總攬，市新農村建設辦具體負責，下設鎮村同治組，負責全市鎮村同治工作的組織協調、督促指導和考核驗收。各區縣（市）、鄉鎮也要成立相應機構，明確分管領導和牽頭部門，確保把責任落到實處。從部門職責上看，規劃部門負責指導鎮村同治范圍內鄉鎮、村莊規劃的編制并監督實施；國土部門負責落實鎮村同治范圍內的建設用地審批及土地開發整理；城管部門負責指導集鎮綜合管理和執法；建設部門負責指導鎮村規劃區內的宜居住宅建設和小城鎮建設；城市部門負責綜合指導小城鎮建設；交通部門負責落實管養范圍內的公路建設；水利部門負責農村水利與飲水安全建設；環保、農業、畜牧水產部門負責農村面源污染治理。其他各有關部門要在各自職能范圍內加大對鎮村同治工作的技術服務和項目實施的指導。從資金投入上看，各區縣（市）要采取有效措施，多渠道組織落實資金，加大對鎮村環境衛生整治的資金投入力度，為長效管理提供經費保障。整治及長效管理經費的籌集，以區縣（市）、鄉鎮、村為主，市縣兩級整合土地開發整理、農業綜合開發、鄉村清潔工程等涉農資金項目向鎮村同治示范片重點傾斜。對資金整合到位的鎮村同治示范片，市縣財政采取“以獎代補”的辦法，在基礎設施建設上給予一定比例的補貼。要組織引導農村基層干部、黨員群眾、先富起來的群體以及社會各界，為農村環境衛生整治投資投勞，共同創建美好家園。市、縣政府對鎮村同治工作成績突出的示范鎮村，每年給予一定的獎勵。從制度建設上看，為了鞏固鎮村同治成果，常德市各區縣堅持標本兼治，積極探索長效管理的方法和機制，認真總結鎮村同治工作中的經驗，初步建立起了一套行之有效的管理機制、保潔機制、督查機制、投入機制和激勵機制。市、縣、鄉新農村建設辦定期、不定期組織對鎮村的整治工作督促檢查，及時通報檢查考評結果，對成績顯著的地方和部門給予表揚；對工作不力、進度緩慢的地方和部門給予批評，并限期整改，確保整治工作順利進展。
　　
　　二、“鎮村同治”在湖南常德的實踐
　　
　　2008年以來，湖南省常德市通過“鎮村同治”扮靚新農村，對鄉鎮政府所在地和周邊村統籌開展公共基礎設施建設和環境衛生治理，農村環境面貌煥然一新。目前該市已經建成了安鄉縣豐裕“夢里水鄉”、鼎城區灌溪“花木之鄉”、澧縣張公廟“江南吐魯番”等10多個綜合示范片，每個示范片3-5個村，直接惠及10萬農民。示范片之一的桃源縣馬鬃嶺鎮，建設“生態橘園”，發展柑橘1.95萬畝，通組到戶公路硬化率80%，沼氣入戶率70%，100%的農戶實現了安全飲水，農民人均純收入達到8310元。常德市委書記武吉海說，市里適當集中力量，以連片推進的方式開展包括垃圾治理、飲水安全、公路建管、丘崗開發、宜居住宅、文明新風等為主要內容的示范，每年整治5%左右的行政村，使其達到“衛生潔化、農宅美化、水源凈化、道路硬化、村莊綠化”的標準。“鎮村同治”扮靚了新農村，也大幅提高了集鎮的綜合承載能力。
　　在漢壽縣，縣委縣政府按照建設宜居村莊、打造風光走廊的要求，組織太子廟開發區至周文廟鄉一線新農村建設示范帶的干部群眾，開展以整治“臟、亂、差、散”為重點的“鎮村同治”活動，推進鄉村公共基礎設施建設和環境衛生治理。他們組織工作組，出臺獎補辦法，下大力氣拆除示范帶19.1公里沿線違章建筑和露天廢舊收購站，使示范帶沿線亂堆、亂掛、亂寫、亂建、亂占現象得到根本整治。他們采取民辦公助、以獎代投的辦法，發動示范帶廣大干部群眾開展“三清三改”工作。該縣還投入近200萬元搞好示范帶沿線的綠化、美化。沿線公路新配了兩米寬的路肩、新鋪1米寬的碎石，沿途樹木和橋梁欄桿進行了粉刷。株木山鄉姚家壩等村起初只注重道路建設，缺少群眾休閑場所，部分村民存在垃圾亂丟現象。在“鎮村同治”建設新農村中，該鄉成立了專門的衛生保潔隊伍，實行“戶集、村收、鄉運、集中填埋”的垃圾處理模式，還新建了44個花壇，補植綠化樟樹1468株、廣玉蘭80株、冬青綠籬笆120米，村民們體會到了風光長廊里漫步的感覺。
　　在武陵區，區委區政府按照“建成新城區、構建新社區、打造市民休閑園區”的定位，圍繞農房改造景觀化、基礎設施城市化、配套設施現代化、景觀打造生態化、土地經營規模化精心組織，積極引導干部群眾積極開展鎮村同治。在河洑鎮，政府所在地巖橋墟場圍繞鎮村同治改造了下水管網；整治了路面，綠化、亮化工程已完成總工程量的40%；拆除沿線亂搭亂建有礙觀瞻的雜屋、偏棚、圍墻等；完成了農貿市場的遷建。該鎮三星村圍繞村莊整治大力改觀了村容村貌，著力推進了宜居休閑小區建設，綠化主干道750米，修建花池、花壇600米，美化綠化庭院95戶，建成了桂花園、梅園、月季園、茶花園、休閑游樂等小花園。該鎮青林村圍繞村莊整治，引導農戶對庭院進行了花化、綠化，還十分注重產業發展，積極探索了土地的合理流轉和集約生產，協議引進了30畝竹筍和200畝美國紅提種植項目。
　　在津市市，保河堤鎮結合集鎮建設，積極統籌城鄉發展，將村組規劃融入城鎮規劃，通過基礎設施帶動，激發發展活力。先后籌資1000多萬元，新建了商貿一體的社會車站；投入1100多萬元將街道拓寬至14米，建起了2米寬的綠化帶和4.5米寬的人行道；更換路燈195盞，在三岔路口安裝紅綠燈；電信光纜全部入地，電力纜線全部升高定線；新建下水道1314米、溜泥井60口；新建垃圾池4個、垃圾筒150個；修建了一個970平方米的眾休閑廣場，在集鎮帶動下，全鎮13個村全部完成了新農村建設規劃書，并開始了分步實施。該鎮通過以點帶面推進莊園化建設，在中南村、榮臺村、田家山村和花橋村4個示范村投入資金1100多萬元，興建3個高標準村級活動中心，硬化村級道路6.3公里，建起兩個高標準居民小區。在點的帶動下，各村組硬化道路17.4公里，建成3500人的安全飲水工程，改廁2030個，建成沼氣池450口。投入130多萬元，完成土石方33000多方，對該兩大垸堤進行除險加修，對排漬機埠進行維修保養。投入勞力8000多人，用工20000多個，對全鎮近20公里低水進行了除雜清淤。
　　
　　
　　三、鎮村同治是農村公共服務供給創造性做法
　　
　　在常德市石門縣，縣委縣政府按照城鄉統籌發展的要求，堅持“統籌規劃，保護生態，整體推進，協調發展，依靠群眾，完善機制”原則，在資金籌措、日常運行、監督管理等方面進行了積極探索，采取“戶集、村收、鄉儲、縣運（處理）”的垃圾處理模式，努力從源頭上解決垃圾處理問題，在促進鎮村同治工作中創新了豐富經驗。
　　（一）政府+協會模式
　　由鄉鎮政府牽頭，指導村級衛生保潔協會統一籌資、統一運作、統一管理。如皂市鎮政府成立專門的機構，安排經費和人員，重點負責宣傳發動、配套設施、監管考核等工作。各村成立5-6人的環衛協會，具體負責監督日常保潔和收取衛生費。同時，該鎮將省道S303沿線10公里路段的環衛工作納入集鎮統一管理，籌資4萬元配齊垃圾桶等環衛設施，配備10名保潔人員。目前，該鎮初步形成了戶集、村收、鎮運的垃圾處理運行機制，真正將“檢查式環衛”轉變為“全天候保潔”，公路沿線做到無白色污染、無露天垃圾、無亂堆亂放。
　　（二）捆綁發包模式
　　捆綁發包模式是將集鎮日常保潔工作與衛生費收繳捆綁發包。如子良鄉在全面摸清集鎮范圍內站所單位、營運車輛、門面數量的基礎上，合理制訂衛生費收繳標準。該鄉全年可收衛生費15000元，由鄉政府與保潔員簽訂協議，保潔員自己按月收取衛生費，用于解決工資和環衛設施維護。保潔員只有保證工作質量，居民才會積極繳納衛生費，這就將保潔質量與衛生費緊密掛鉤，雙方形成了監督制約。白云鄉以每年1萬多元的趕集攤位衛生管理費為基數，發包給集鎮所在的居委會，由城建辦督促日常保潔工作。
　　（三）輪流負責模式
　　村組干部或黨員輪流值班負責村內路道、河道公共衛生保潔，明確村民保潔責任，以村為單位因地制宜處理垃圾。如子良鄉譚村、三圣鄉株木崗村主要依靠村組干部、黨員輪流義務值班，督促農戶保潔，定期清運垃圾。他們以村規民約形式明確了農戶門前三包，即“包垃圾打掃、包垃圾分類入池、包保持整潔”，同時還要求柴草整齊堆放，圈養禽畜，指導農戶對垃圾進行分類，不易降解物和污染物才進入垃圾池，緩解了村里清運處理垃圾的壓力，每年垃圾處理費用在1000元以下。
　　（四）站村聯建模式
　　鄉鎮各站辦所對口支持村（居）開展衛生保潔。太平鎮城建站從建設局下撥款和建房戶基礎設施配套基金中預留出7000元，采取以獎代投的方式，支持各村環衛設施建設，村里修一個垃圾池給予300元獎勵。該鎮將集鎮所在的太平街居委會劃分為幾塊責任區，由城建站、經管站、財政所、林業站、計生服務所等單位包片負責，責任落實到人，職工負責督促責任區日常保潔，各單位每月組織職工參加衛生大掃除，通過職工義務勞動帶動居民參與。
　　（五）五保戶和低保戶參與模式
　　在部分經濟薄弱的村挑選部分五保戶和低保戶參與主干道路日常保潔，村里為其發放一定補助。如太平鎮二房坪村由一位五保戶負責主要道路保潔，村里為其每月發放50元補貼。這種模式既降低了日常保潔運作成本，又增加了五保、低保戶的收入。
　　
　　四、小結
　　
　　常德市推行的“鎮村同治”出發點原本只為亮化鄉村面貌，改善農民的生活環境，實踐中卻探索出“農村公共服務城鎮化管理模式”，客觀地推動了新農村各項公共事業的發展。“鎮村同治”的推進，有力地推動了小城鎮規模的擴大、數量的增多、功能的完善；“鎮村同治”讓我們看到了以城帶鄉，以工補農的成果，感受到了城鄉統籌發展前景，社會公共服務均等化的曙光。但是，調查走訪中也讓我們深刻感受到因財力與事權矛盾導致的“以縣為主”模式的尷尬。
　　
　　參考文獻：
　　中共常德市委、常德市人民政府.關于加強村莊整治工作的意見》(常發〔2007〕11號)[z].
　　＊本文系湖南省社科規劃項目《湖南農村公共產品供給問題研究》（課題號：07YBB040）階段性成果。
　　（作者單位：中共湖南省委直屬機關黨校。作者為副教授）