“一事一議”的制度困境及完善舉措

　　摘要：“一事一議”作為農村稅費改革的配套政策，它主要用來解決“后稅費時代”農村公共產品的供給問題。事實上，“一事一議”在解決農村農田水利基本建設、植樹造林、修建村級道路等村莊集體生產公益事業建設方面發揮了重大的作用。“一事一議”在實踐中還面臨很多問題，這些問題既有制度本身的，也有操作方面的。這些問題的存在制約了“一事一議”效力的發揮，因此必須加以解決。有鑒于此，文章主要從“一事一議”制度本身存在問題的角度對這一問題進行探討。
　　關鍵詞：一事一議；稅費改革；搭便車
　　
　　一、“一事一議”的制度困境
　　
　　（一）制度剛性
　　《“一事一議”暫行辦法》和《“一事一議”實施細則》都規定通過“一事一議”籌資不得超過人均15元的上限，并作為一項硬性要求，不得逾越。
　　這樣規定，本來是為了防止鄉村兩級亂收費，確保農民負擔切實減輕，但也給“一事一議”的實踐帶來麻煩，使“一事一議”難以集中到足夠的財力辦大事。
　　另外，“一事一議”項目往往是在年初議定的，但如果年中出現突發性事件需要資金如何處理?對這兩個問題，《暫行辦法》和《實施細則》都未明確說明。
　　“一事一議”是一種民主化的村莊公共產品供給機制，民主化取向的制度設計，有利于促進村莊公共產品的有效供給。但是，能以“一事一議”解決的村莊公共產品是有限的。因為，任何制度都存在一個效力的問題，它只能解決部分問題。對此，“一事一議”的制度設計有明確的規定，“一事一議”主要是解決村莊范圍內農田水利基本建設、植樹造林、修建村級道路等村內集體生產公益事業建設的籌資籌勞問題。也就是說，“一事一議”不是什么東西都可以往里裝的“收納桶”，并不是說什么樣的籌資籌勞都可以借“一事一議”之名進行。制度設計上做這樣的限制，主要是防止鄉村兩級將“一事一議”當作大籮筐，沒有錢或錢不夠用的事項均往里裝，進而使“一事一議”成為新的亂收費亂集資的口子，加重農民負擔，但客觀上規制了“一事一議”制度的效力。
　　因此，要使農村公共產品供給，能夠跟上農村發展的形勢和村民的多元化需要，還必須在農村公共產品供給體制改革上下功夫，探索更為合理的農村公共產品供給模式。如在農村公共產品資金籌措上加大上級政府轉移支付的力度，嘗試市場化改革，積極鼓勵社會力量參與公共產品的供給等。
　　（二）非強制性不能排除“搭便車”行為
　　曼瑟爾·奧爾森曾指出：“除非一個群體中人數相當少，或者除非存在著強制或某種其他的特別手段，促使個人為他們的共同利益行動，否則，理性的、尋求自身利益的個人將不會為實現他們共同的群體利益而采取行動。”公共產品消費的非排他性特征，導致“搭便車”行為的產生。這實際上給消費者提供了一種刺激，使他對公共產品的貢獻盡可能小于（甚至為零）他從公共產品中獲得的利益，而希望他人承擔更多的成本。
　　“一事一議”是一種自主供給的方式，不帶有強制性。受小農意識的影響，從個體理性出發的村民很容易產生“搭便車”的心理，使得資金籌集不到位。
　　（三）表決形式的規范化問題
　　由于《暫行辦法》和《實施細則》都沒有對表決形式做出具體的規定，因而，在“一事一議”實踐中，各地的表決形式各異。盡管我們不能苛求村民能自覺采用科學規范的表決形式，但是，從制度設計上來強調這一點應該是有積極意義的。
　　
　　二、“一事一議”有效實施的思考和建議
　　
　　（一）改革和完善“一事一議”制度
　　1、根據受益主體和籌資主體相對應的原則，可適當縮小議事范圍。以村民小組或自然村為單位議事的，可靈活制訂籌資籌勞規則。例如在修筑一條或幾條道路時，可以通過受益主體協商，有機動車的村民多繳到上限額，無車的可以減半征收等等，其具體實施方案可以經大家討論決定。這樣既可以充分提供小集體所需的公共品，又符合公平原則，皆大歡喜。
　　2、適當靈活下放上限設置決定權。國家《村級“一事一議”籌資籌勞管理辦法》規定“一事一議”籌資籌勞實行上限管理，這樣限制了村集體籌資籌勞的能力。本人認為應該考慮不同地區、不同發展程度的村莊的不同需求，不制訂統一的籌資籌勞標準，無論從籌資額上還是所議的項目上，都可以放松。
　　3、不宜硬性完全取消“兩工”。在某些農村公共品的建設上，義務工和勞動積累工仍是必要的，一些農民也對此表示理解和支持，因此可以在村民自愿的情況下允許“兩工”存在。如某些公共品的技術含量并不高，比如在農村修水泥路，由本村村民自己興建顯然可以使成本降低，能夠部分減輕農民負擔。由此可見，硬性地取消“兩工”不盡合理，這樣的制度顯然不符合“激勵相容”的原理，在實施中勢必要被打折扣。離開了帶有公有權利性質的法律或行政強制力，農田水利及其他公共產品供給中的“一事一議”制度，很難真正有效地實施下去。因此政府在認真貫徹落實《村民委員會組織法》的基礎上，必須充分聯系本地實際，制定《村民自治章程》和《村規民約》，把“一事一議”的議事規則寫進去，以制度的形式固定下來，并在實踐中認真貫徹執行。要盡快規范和完善農村“一事一議”的相關政策法規，做到“一事一議”有法可依，讓“一事一議”逐步走上法制化軌道，不斷提高村民的議事意識、議事水平和議事能力，確保“一事一議”規范運作。對擅自挪用、平調、擠占“一事一議”款項的要嚴肅查處，屬私人貪污、挪用的追究刑事責任；對村民大會或村民代表大會表決同意并簽字后，不按時繳納款項的，按違反合同論處，申請鄉鎮農業承包合同糾紛仲裁委員會依法仲裁，也可依法起訴。
　　（二）促進“一事一議”制度有效實施的相關配套改革
　　“一個制度安排的效率極大地依賴于其他有關制度安排的存在”。“農村公共產品供給機制不完善是農民負擔難以減輕的主要原因，減輕農民負擔光靠行政命令是不行的，必須進行機制改革”。
　　農村“一事一議”能否順利實施，一定程度上取決于農村稅費相關配套改革能否到位。配套改革搞好了，既有利于農村稅費主體改革成果的進一步鞏固和發展，也有利于農村“一事一議”籌資籌勞的順利實施。
　　1、切實加強村民自治制度建設。說到底，“一事一議”是民主決策的一種實現形式，其實施有賴于村民自治的深入發展。村民自治包涵的民主理念、民主意識的一整套制度規范都有益于“一事一議”制度的實施，而且，村民自治實踐奠定的民主基礎，有利于“一事一議”的推行。當然，“一事一議”實踐也會反過來促進村民自治的發展。而這種良性互動局面的出現，還得取決于政府（尤其是基層政府）所扮演的角色。從農民的視角來看，加強村民自治中的民主決策、民主管理和民主監督的建設將更有利于村民自治的深入發展。從這個意義上來看，“一事一議”將有利于村民自治的發展。當前，“一事一議”籌資籌勞難以開展的一個關鍵原因在于村干部缺乏權威，村民對組織者缺乏信任與支持。因此必須開展以村民選舉、民主決策、民主管理和民主監督為主要內容的村民自治工作。以此為突破口，建設起村兩委與村民的溝通渠道，充分發揚村民民主，改變村民心中對會議“多年不開會，開會就要錢”的不良印象，讓村民真正感到“一事一議”是在決策他們自己的事情，進而愿意為改善自己的生產生活條件而出工出資。
　　2、改革城鄉二元分治制度。如果一個國家是一個城鄉二元社會，有一個分裂的雙層社會結構，那么無論城市還是鄉村，社會福利的提供，財富和福利的增長都會陷入窘境，但是民主化將阻止這種分裂，這正是福利國家產生的重要條件和社會后果。在沒有對長期以來實行的城鄉二元分治制度作根本性變革的情況下，在農民收入普遍偏低的現實下，“一事一議”制度不大可能完全解決農村公共產品供給，但我們不能因為“一事一議”在理論上和實踐上的困難而放棄，因為我國城鄉二元結構還將存在相當長的一段時期，“一事一議”至少在今后相當長的一段時期內還將發揮其應有的作用。不過，我們也應當承認，要最終解決包括村級公共品在內的農村公共品短缺問題，還得靠改革不合理的城鄉二元分治制度，并采取“以工補農”的方式來扶持農村發展，加大財政對農村公共建設的投入，提高農民收入，關心農村的發展，使“一事一議”達到理論和實踐上的圓滿。
　　3、推行“一事一議”必須深化公共財政體制改革。從根本上來看，國家應在收入分配上進行稅收及公共財政體制創新，加大向農村的轉移支付力度，建立一個有利于城鄉統籌發展、真正有效的公共財政體制。目前，縣鄉兩級財政基本上是吃飯財政，根本無錢興辦農村公益事業。因此，國家財政支出制度，要體現把財政增長主要用于農村教育、文化、科技以及其他基礎設施建設的宗旨，逐步減少農民自己出資出勞興辦農村公益事業比例，使城鄉經濟和社會公益事業同步發展。同時，按照“誰投資、誰受益”的原則，鼓勵企業和個人投資興辦公益事業，逐步減少“一事一議”籌資，讓農民真正實現稅費“零負擔”，從而推進農村公益事業健康發展。
　　
　　參考文獻：
　　1、曼瑟爾·奧爾森.集體行動的邏輯[M].上海人民