“鄉財縣管”改革中鄉鎮政府激勵問題分析

　　摘要：為適應市場經濟條件下鄉鎮政府職能轉變的需要，按照鞏固農村稅費改革成果、建立公共財政體制的要求，改革鄉鎮財政管理方式，實行“鄉財縣管鄉用”。這一改革為緩解鄉鎮財政困難，遏制鄉鎮債務等取得了很好的效果，但在改革實施過程中也存在不少的問題，其中最重要的問題是這一改革對鄉鎮政府激勵不足。
　　關鍵詞：“鄉財縣管”改革；鄉鎮政府；激勵
　　
　　實行“鄉財縣管”改革工作，是為推動建立公共財政體制框架，加強財政資金調度能力和政府宏觀調控能力，規范鄉鎮收支，防范和化解鄉鎮財政債務、鞏固農村稅費改革成果的一種財政管理方式改革。此次改革對鄉鎮政府的效應如何呢？筆者在實地調查湖南省兩試點鄉鎮——A鎮與B鎮的“鄉財縣管”改革過程中發現，鄉財縣管制度實施的總體效果不錯，但也存在不少的問題，而對鄉鎮政府激勵不足就是其中最重要的問題之一。
　　
　　一、“鄉財縣管”改革中鄉鎮政府激勵不足的表現
　　
　　與以往鄉鎮財政管理方式相比，“鄉財縣管”有利于進一步規范收入征管，挖掘收入潛力；有利于進一步加強支出管理，確保工資發放；有利于堵塞鄉鎮漏洞，從源頭上防止鄉鎮干部的腐敗；有利于遏制鄉鎮政府債務，緩解財政困難等優點。但在運行過程中對鄉鎮政府激勵不足的問題也是很明顯的。
　　（一）鄉鎮政府依然大量舉債，化解債務的能力不明顯
　　鄉財縣管改革要求鄉鎮財政建立債權債務臺賬，并對鄉鎮債務制定初步償還計劃，對鄉鎮債權限期清收，嚴格控制新增債務，所有債權債務實行歸口管理、集中反映，從而使得每一筆債權債務的產生、審核、執行、終結全過程置于財政的全程監控管理之中。但鄉財縣管制度實施后，鄉鎮政府依然大量舉債，化解債務的能力不明顯。例如，B鎮落實農村綜合改革以來，鄉鎮干部由455個，精減到258個，減少197個。而這大批分流人員的安置讓本已困難重重的鄉鎮財政更是雪上加霜。該鎮給財政分流人員買養老保險、醫療保險和住房公積金，一年要花80萬；工齡在30年以下的，生活費150元/月，工齡在30年以上的，發原來工資的60%，這樣一年要花生活費60萬；以前欠發的工資、財政集資款等，共計623萬，分5年還清，每年要花將近120萬。因而光安置財政分流人員一項，鎮里實際上每年就要花260萬。而上級財政對鄉鎮機構和人員改革的補助，相對支出的實際需要而言，非常不夠；同時鄉鎮干部又面臨著維護農村基層社會穩定以及政績考核的雙重壓力，于是只有通過舉債來完成上級交代的任務了。
　　而在化解歷史債務方面，鄉鎮政府的能力也很不明顯。如A鎮實施鄉財縣管制度后，雖然沒有什么新增債務，但債務總規模也沒有減少。如B鎮，雖然2006年以舉新債還舊債化解債務25萬元，本年償還歷史債務170多萬元，舉新債145萬元，減債25萬元。也就是說，即使B鎮實施鄉財縣管制度后，債務規模有所減少，但實際上是靠舉新債還舊債來完成上級交代的任務，并不是通過發展鄉鎮經濟這種“開源”的方式。
　　（二）“收支兩條線”規定沒有落到實處，尤其是預算外資金
　　“鄉財縣管”要求國稅、地稅部門征收的各項稅款由稅務部門直接上繳縣國庫；鄉鎮行政事業性收費、其他預算外收入、上級補助收入全額匯入“基本結算專戶”；非稅收入票據的領銷和使用，實行“網上申報、購前審批、存量控制、限量發放、規范填開、及時錄入、對號核銷”的管理方法；支出則實行國庫集中支付，最終實現“收支兩條線”。但筆者在調查中發現，鄉鎮政府很多時候都沒有嚴格遵守財政“收支兩條線”的規定。如B鎮，財政所長就談到，“鄉財縣管”改革后，鎮里向區財政提出用款計劃申請，有時因為繁雜的程序，鄉鎮對站、辦、所的資金撥付一時難以到位，而這往往成為鄉鎮政府及其部門不嚴格遵守“收支兩條線”規定的借口。“收支兩條線”在現實中鄉鎮政府及其部門很難落實，尤其是預算外資金部分收支經常同時發生。
　　（三）鄉鎮公共服務缺位進一步加劇
　　“鄉財縣管”改革后，鄉鎮公共服務缺位進一步加劇。如筆者所調查的B鎮，于2006年3月搞農田水利和植樹造林，按規定有2000畝的治理片。至于怎么植樹造林，縣里要求他們搞“一事一議”。但是“一事一議”只適用于本村的建設，如果用一個村的“一事一議”來搞植樹造林，幾個村共享顯然不合理。于是該鎮動員幾個村的勞力一起完成。但是，買樹苗的資金又得不到解決。植樹造林要求人均5-7棵樹，該鎮大概4萬人，就要20萬棵樹苗，以一棵一元錢計算至少也得花十多萬元買樹苗。由于資金沒有著落，此事最后就不了了之了。該鎮負責人說，為了辦公益事業向上面打報告要錢是件很難辦的事情，而且馬上就懷疑你的工作能力，鄉鎮干部也就不愿意再做這種吃力不討好的事情了。
　　
　　二、“鄉財縣管”改革中鄉鎮政府激勵不足的原因
　　
　　期望理論認為人們在預期他們的行動將會有助于達到某個目標時，才會被激勵起來去做某些事情以達到目標；并認為一個人所受激勵的程度等于他對某一成果的偏好程度和他認為將會達到其目標的概率之乘積。下文運用期望理論分析“鄉財縣管”改革中鄉鎮政府激勵不足的原因。
　　（一）繁雜的審批報賬程序使鄉鎮降低了對改革效果的預期值
　　鄉財縣管制度實施后，大大提高了財務運行成本，也降低了鄉鎮政府對改革效果的預期值。例如，A鎮規定：所有非工資性支出均實行鄉鎮負責人一支筆制度。2000元以下的支出由鄉鎮長直接審批后入賬（報賬時有經辦人、審核人、鄉鎮長簽批），2000元以上的支出由鄉鎮長和鄉鎮黨委書記=協商后審批入賬（報賬時有經辦人、審核人、鄉鎮長簽批和黨委書記會簽），5000元以上的支出經鄉鎮理財小組研究后方可審批（報賬時有經辦人、審核人、鄉鎮長簽批，黨委書記、紀委書記會簽）而B鎮的要求則更加嚴格，文件規定1000元以下的支出就要由分管財貿的負責人審批（報賬時有經辦人、審核人、財政所長、聯審會簽小組人員、分管財貿的負責人簽字）。因而，現在鄉鎮每辦理一次資金，傳遞手續繁雜、傳遞程序多，運行成本高，使得改革所要得到的預期效果大打折扣。
　　（二）不能根本上解決鄉鎮財權與事權不統一的矛盾使得鄉鎮推行改革的動機不足
　　取消農業稅在進一步減輕農民負擔的同時，也意味著基層財政收入進一步枯竭。而“鄉財縣管”改革僅僅是縣鄉兩級財政管理權限的改革，縣鄉兩級的總財力并沒有增加，通過加強對鄉級財政支出的管理，能夠相對減少行政成本和資金浪費，但如果沒有轉移支付等配套措施，“鄉財縣管”并不能從根本上緩解縣鄉財政困難。與此同時，鄉鎮政府面臨著沉重的支出責任。
　　（三）失去財政自主權使鄉鎮為農民服務的積極性大大降低
　　“鄉財縣管”改革實行鄉鎮財政資金所有權、使用權與管理權、監督權相分離，由縣財政對鄉鎮財政資金活動進行全程管理和監督，規范鄉鎮財政收支行為。但從鄉鎮的權力來看，是鄉級政府財權的削弱和上劃，而且對資金使用審批權的上收不僅是審批權的明顯轉移，也是資金所有權和使用權的隱性轉移，因此在加強對鄉級政府行為監督的同時，也使鄉級政府基本喪失了為轄區內居民自主提供公共產品和服務的能力。再從服務的效率和意識來看，“小規模的農村公共產品點多面廣，過去主要靠鄉鎮政府及村委會供給，而現在難以納入縣級以上政府的視野”。而鄉鎮在“鄉財縣管”后，失去財政主動權，為農民服務的積極性已大大降低。
　　
　　三、提高“鄉財縣管”改革對鄉鎮政府的激勵力對策
　　
　　
　　解決“鄉財縣管”改革過程中鄉鎮政府激勵不足這一問題，需要從提高鄉鎮對“鄉財縣管”改革效果的偏好程度和期望概率兩方面入手。
　　（一）進一步調整與完善縣鄉財政體制，確保鄉鎮財權與事權統一
　　“三農問題”、縣鄉財政困難問題和政府體制（特別是省以下體制）問題的相互交織，是當前地方財政局面復雜性的突出表現。面對當前社會深刻結構轉型從縣鄉財政困難角度反映出的難題，必須著眼于省以下財政體制和政府體制全局來求解。因此，鄉鎮財政解困，應從調整與完善縣鄉財政體制入手，確保鄉鎮財權與事權統一。在原則上，要堅持“財權與事權統一；因地制宜，分類管理；利益共享、風險共擔；有利于調動鄉鎮積極性；確保鄉鎮機構正常運轉和政權穩定”。在模式選擇上，對經濟比較發達的鄉鎮可實行“分成型”財政體制；對其他鄉鎮可實行“包干型”財政體制。
　　（二）建立規范的縣鄉政府間財政轉移支付制度，逐步實現縣域內公共服務均等化
　　“鄉財縣管”改革使得鄉鎮財權上收、縣級財政更加集中，也就提高了縣級政府實現縣域內公共服務均等化的能力。為了縮小縣域內各鄉鎮之間公共服務的差距，應該建立規范的縣、鄉政府間財政轉移支付制度。在目標選擇方面，應優先選擇縱向平衡和均等化兩個最重要的目標，以解決鄉鎮財政收支缺口，平衡各鄉鎮之間差異，確保不同收入水平的人都能享受到基本的公共服務。在轉移支付結構方面，以一般性轉移支付作為縣鄉之間轉移支付的重點，充分發揮縣級財政的宏觀調控功能，對各鄉鎮的可支配財力予以適當的調節，保證各鄉鎮政府正常運轉和具備大體一致的社會服務功能；同時，以專向轉移支付和特殊轉移支付作為中央與省調控縣鄉社會發展、解決特殊情況的工具。
　　（三）樹立和落實“公共財政”理念，突顯鄉鎮財政的服務職能
　　“鄉財縣管”改革是公共財政體制改革向鄉鎮的延伸。而公共財政的一個重要特征就是以滿足公共需要為主要目標和工作重心，以提供公共產品和服務為基本方式。因此，鄉鎮要樹立和落實“公共財政”理念，突顯鄉鎮財政的服務職能。“鄉財縣管”改革后，應該強化核算意識、理財意識、為農民服務的責任意識，特別是要提供一些點小面廣、沒有納入縣級財政統籌范圍而當地農民又特別需要的公共產品。為了推動和深化“鄉財縣管”改革，可對鄉鎮推行“鄉財縣管”改革建立多種激勵與約束方式，激勵方式如設立各種專項獎金、補助等，約束方式如給予處罰、扣減一般性轉移支付等。
　　（四）健全信息網絡環境，提高財務運行效率
　　“鄉財縣管”改革實質上是實行“會計集中核算+國庫集中支付”的財政管理信息化模式。因而，要健全信息網絡環境、提高財務運行效率，從操作與技術層面保證鄉財縣管制度實施效果。首先，要加強會計集中核算與國庫集中支付相關知識與技能的培訓力度，提高各級人員素質。其次，要進一步做好“鄉財縣管”系統軟件開發及實施工作。要逐步建立縣級國庫集中支付系統與其他核心業務系統的接口標準并開發相應程序。要建立健全基礎信息數據庫，方便信息的自由擴充。要保證縣財政會計核算中心與鄉鎮聯網，實現資金的網上申請、網上審核和網上撥付。最后，可考慮預先鋪底，簡化流程。為了不影響鄉鎮用錢，可根據鄉鎮規模和距離縣城遠近程度，提供一定數額的鋪底資金。同時可簡化流程，提高實行財務集體會審的支出數額標準，并減少原始憑證傳遞和財政結算員往返縣城的次數。
　　
　　參考文獻：
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