加拿大高等教育學費政策述評

　　[摘 要] 加拿大各地區的學費政策差別很大，但整體上由于政府撥款的下降，學費標準呈不斷上升的趨勢，學生資助以貸款為主，尤其是一些放松學費管制的專業，學費水平急劇增長，畢業生的債務負擔加重。
　　[關鍵詞] 加拿大 高等教育 學費政策
　　
　　加拿大共有157所公立大學和有學位授予權的高校，175所公立專科學院和其他類型的沒有學位授予權的高校。2004-2005學年，共有78.5萬名四年制全日制大學生。2004年，加拿大為13.5萬名學士、2.6萬名碩士和4 000名博士授予了學位。2003年，加拿大的專科學校共有78.6萬名全日制和兼讀制學生注冊。
　　加拿大聯邦政府不設教育部，因而沒有全國統一的教育體制。在分權的聯邦制下，1867年的加拿大《憲法》規定：每個省都可以制定自己的教育法。近幾年來，加拿大的部分地區開始對全部或部分專業放松學費管制，導致學費水平急劇增長，也有部分地區開始強化學費管制，學費水平有所降低。本文將主要以人口最多、經濟最發達的安大略省（Ontario，位于加拿大中東部）為例對加拿大的學費標準、學生資助和財政撥款以及放松學費管制等學費政策進行分析。
　　
　　一、學費標準
　　盡管加拿大高等教育學費多年來一直處于上升態勢，但1970和1980年代經過通貨膨脹調整的平均學費水平是下降的，從1990年開始才大大高于一般物價水平的增長。1990-1991到2003-2004學年間，本科生的平均學費提高了近180%。以安大略省為例，2003年其本科生的學費在各省中處于第二高的地位，僅次于新斯科舍（Nova Scotia）。1993~2003年，安大略本科生的平均學費從2 076加元增加到4 923加元，比全國平均水平多了1 000加元，10年間增加了137%，居各省之最（同一時期加拿大全國的平均學費提高了99%）。2002-2003學年和2003-2004學年，安大略省的學費增長了15.5%。
　　
　　從表1可以看出，由于高等教育政策的差別，加拿大各地區的學費差別也很大。
　　隨著加拿大許多地區對所有職業類專業教育、研究生教育和特定本科專業（如醫學、法學、計算機科學、工程學和商學等）學費放松管制，這些教育項目的學費急劇攀升。與上一年相比，2003-2004學年加拿大的平均學費提高了7.4%，醫學、法律和牙科等職業性的學科學費提高的比重分別達到16.7%、19.4%和20.9%。沒有放松管制的文科學位的學費水平也在增長，但幅度要稍低一點，見表2。
　　
　　二、學生資助
　　加拿大的學生財政資助由聯邦和省政府共同負責，包括貸款、補助和稅收扣除。2003年，聯邦和省政府學生資助的總額為44億加元。
　　加拿大政府通過大學生貸款計劃向學生提供政府負擔一部分利息的貸款。一般要求學生在畢業6個月后開始償還貸款。加拿大的學生貸款項目（Canada Student Loans Program）加上各地方政府的貸款和無息貸款每年可向35萬名大學生提供資助。加拿大千禧年獎學金基金會（Canada Millenium Scholarship Foundation）每年向10萬名大學生提供總額2.85億加元的獎學金。另外，學生父母還可以根據加拿大儲蓄補助項目（Canada Savings Grant Program）得到一部分儲蓄補貼。
　　近年來高等教育的稅收扣除有所增加，2004年聯邦政府為此花費13億加元，省一級政府在稅收扣除上的稅式支出也達到7.5億加元。收入在3萬加元（個人收入為中等水平）以上的人中有50%可以獲得稅收扣除，收入超過5萬加元的人中有25%的人可以獲得稅收扣除。
　　聯邦-省學生貸款項目是學生財政資助的重要組成部分。但貸款限額已多年未提高了，由于學費的急劇增長，現在已經遠遠不能彌補學生接受大學教育的成本。
　　過去30多年來，加拿大政府一直嘗試實施按收入比例償還型（Income Contingent Repayment，ICR）學生貸款，但加拿大人仍然對此持拒絕態度。
　　由于加拿大人的反對，1995年，聯邦政府擱置了這一提案。加拿大媒體有關報道尖銳地指出政府實施ICR的目的是為了毫不掩飾地提高學費。安大略政府1997年再一次提議實施ICR，并削減20%的高等教育資金，但大部分高校和許多省拒絕了這一計劃。由于加拿大學生的持續反對，20世紀90年代加拿大政府沒能實施ICR。不少加拿大學者認為，過去的經驗和國際證據說明，這并不是一個令人滿意的方法。政府自己削減高等教育資金而又想通過ICR來解決資金危機問題，不僅會導致終身債務負擔和入學障礙的增加，而且政府還必須為減少和消除學生債務而進行學生負債管理及其他措施，這將不利于提高教育質量和改善高等教育融資體制。
　　
　　三、預算撥款的下降和放松學費管制
　　加拿大各地區高等教育財政政策差異很大，但從高校收入來源來看，整體趨勢是預算撥款下降，學費收入增加。高等教育財政投資的下降，不僅影響了國內學生的學費水平，也影響了加拿大的留學生學費水平。
　　以安大略為例，安大略政府目前的高等教育生均支出是加拿大各省中最低的，從1990年的生均9 093加元下降到2001年的5 948加元（以2002年的幣值計算）。為了繼續提供高質量的教育，大學管理者不得不尋求替代性的資金來源，而其中最主要的是提高學費。1990年學費占安大略各高校日常經營成本的22%，到2001年這一比例上升到41%。整體上看，1990年，加拿大各高校學費平均占大學日常經營成本的17%，到2004年，大多數省的學費占大學日常經營成本的30%以上。2004-2005學年，全國兩年制專科學校大學生的學費平均約占高校總成本的11.5%，而四年制高校的大學生的學費約占高校總成本的22.4%。
　　留學生學費政策的變化也是加拿大政府削減對高等教育財政預算的結果。1970年代末以前，加拿大留學生的學費與國內居民相同。在1976年聯邦對省的轉移支付談判期間，政府認為對留學生實施高于國內學生學費標準的政策對各省來說將是節約高等教育財政資金的一種可接受的方式。在接下來的幾年里，許多省政府縮減或取消了以前為留學生提供資金的資助項目。到1982年，除不列顛哥倫比亞省（British Columbia）、薩斯喀徹溫省（Saskatchewan）、馬尼托巴省（Manitoba）和紐芬蘭省（Newfoundland）外，其他省都開始對留學生收取高于國內學生的學費，其中安大略省的收費為6 960加元（以2002年的貨幣價值計算為12 550加元）。1993~2003年間留學生的學費平均增長了60%，最近幾年來留學生的學費增長得尤其快。2002年，留學研究生的平均學費達到10 181加元，超過加拿大公民最高學費的2倍。在一些大學，留學研究生一年的學費達到2.6萬加元，醫學和法律等專業達到2.8萬加元。
　　政府和高校都知道高學費是不受學生和其家庭歡迎的。但是，由于留學生對加拿大的政治影響較小，所以不少省政府放任大學將來自留學生的學費收入視為政府撥款的替代性資金。現在已經有加拿大學者認為高學費最終將威脅到加拿大未來吸引和留住有才華的留學生的能力。
　　近幾年來，一些地區開始全部或部分放松對高等教育的學費管制，如不列顛哥倫比亞省全部放松了對學費的管制，安大略省放松了對部分專業的學費管制。
　　
　　不列顛哥倫比亞省2000年放松對學費的管制后，這個省本科生的平均學費在2001-2002和2002-2003學年間上升了25%（超過了加拿大平均學費的5倍），在2002-2003和2003-2004學年間又上升了30%（超過了加拿大平均學費的4倍）。
　　1998年，安大略省對工程學、商學、醫學和法學等專業的學費放松管制，放松管制的結果是，2003-2004學年，安大略省法學學位的學費上升到10 483加元，牙科為17 087加元，醫學為14 355加元。在安大略西部大學（University of Western Ontario），本科商學學位每年的學費達到了1.8萬加元。學生為了支付高昂的學費，只得借更多的錢，背上沉重的債務負擔從學校畢業。安大略本科學生的平均負債是國內最高的，2004-2005學年達到22 700加元，而1990年為10 800加元，1998年為14 054加元。安大略西部大學攻讀醫學學位的學生累計負債處于8萬~10萬加元之間。這一負債水平大大超過了美國的常春滕大學（常春藤大學聯盟包括布朗、哥倫比亞、康奈爾、達特茅斯、哈佛、賓大、普林斯頓和耶魯等8個私立大學），如在耶魯這所最昂貴且富有聲譽的大學念完四年大學后，畢業生的平均負債也只有1.8萬加元。安大略省政府同時還規定其他專業的學費繼續由政府管制，這些受管制專業1998-1999學年和1999-2000學年都不能提高學費，2000~2005年，每年可將學費提高2%。
　　與此同時，另一些地區卻采取了穩定或降低學費的政策。如紐芬蘭和拉布拉多（Labrador，加拿大紐芬蘭的陸地部分）的學費從2000年始一連三年處于下降趨勢，分別下降了4.5%和10%，后者的學費在2003-2004學年下降到2 606加元。在魁北克省（Quebec，位于加拿大東部），政府正在考慮實行長期的學費穩定政策，禁止學費上漲。
　　
　　四、對加拿大高等教育學費政策的思考與評論
　　由于全球性的公共預算壓力和高等教育財政緊張，應采取何種學費政策保證弱勢群體的入學機會和保持入學率以擴展高等教育部門，滿足人們對高等教育的需求，這是各國政府都要處理的一個共同問題。加拿大的學費政策可以引起我們對與此相關的幾個問題的思考。
　　1. 提高學費是否會（顯著）影響個人（尤其是中低收入家庭子女）接受高等教育
　　世界各國高等教育學費的快速和持續升高給學生和其家庭帶來了嚴重的財務壓力。私人求學成本的上升使許多人關注低收入家庭子女的入學機會。從國際經驗看，一些學者所做的研究結論顯示，學費的升高并不會對來自低收入家庭的學生產生不利的影響。新西蘭1990年代的學費急劇增加，遠遠高于加拿大學費增長最多的安大略省和不列顛哥倫比亞省，但這一時期新西蘭不僅入學率增長得快，來自低收入家庭的學生所占的比例也增長了50%，來自低收入社區的學生所占的比例增長了44%。畢業生中毛利人這一少數民族和婦女的比例也增加了。而在澳大利亞，1989年實行新的學費政策和提高學費后，并沒有影響相對貧窮的學生的入學率，學生群體的社會經濟成分并沒有發生顯著改變。英國1998年引入學費機制，1999年廢除補助而全部以貸款替代后對學生入學偏好也只產生了極小而短暫的影響。一些國際研究報告認為，高等教育的入學率對價格相對不敏感，而家庭收入、父母的教育經歷、基礎教育的質量導致的學術準備程度以及就業和畢業生未來收入狀況等的影響要更大一些。
　　而安大略本科學生會（Ontario Undergraduate Student Alliance，OUSA）認為，不能僅僅用入學率來衡量入學機會，因為入學率是高校容量的函數，不代表公平的入學機會。在看到每一年學費和入學率上升的同時，也應看到入學人口的轉移（從貧困家庭轉移到富裕家庭）。隨著高等教育學費的增加，接受大學教育的低收入家庭的學生越來越少，而正是這些學生促進了社會和經濟階層的可流動性。沒有配套的學生資助的高學費將會使一些有資格接受高等教育的年輕人選擇放棄。更重要的是，上升的學費和沉重的債務負擔使高等教育成了只有富人才能享受的特權。2001年，來自年收入8萬加元以上家庭的高中畢業生有83%繼續接受高等教育，而來自收入低于5.5萬加元的家庭的學生只占55%。比如，在安大略西部大學的醫學院，學生的平均家庭收入從1998年的近8萬加元增加到2002年的14萬加元，而且來自年收入低于6萬加元的家庭的學生從35%下降到15%。OUSA認為，學費已成為低收入家庭的學生進入大學和選擇專業的障礙。
　　但加拿大統計局的研究報告認為，學費的增加并沒有降低來自低收入家庭子女的入學機會，因為在沒有提高學費之前，加拿大高收入家庭的孩子的入學率就高于低收入家庭的孩子。與學費水平相比，收入差別和父母的教育背景對孩子們的入學機會產生的影響更深遠。但學費上升增加了大學生的債務負擔和學生每一學年的兼職時間，并使一些孩子（尤其是男孩子）從四年制大學轉到專科學校接受高等教育。
　　不管學習成本是否會成為低收入家庭的孩子接受高等教育的主要障礙，一個成功的學費政策必須能實現這一目標：政府必須通過完善的、普遍可以獲得的學生資助制度保證所有學術合格的人都能接受教育，而不是因為經濟困難而被拒之門外。
　　2. 放松高等教育的學費管制是否是未來的一個政策趨勢
　　提倡放松學費管制的人認為，放松管制改革將使大學與市場力量更加一致，使高等教育領域具有更多的競爭，學生和教職工都能從放松管制中受益良多。管制學費從短期來看似乎會有利于學生，從長期來看就不是如此，因為學費設置的約束會隨著時間的流逝而影響教育機構吸引和留住高水平的教學和科研人員的能力。
　　而主張實施學費管制的人認為，從教育公平的角度來說，高等教育唯一的錄取資格應是學術能力而不是經濟條件，如果放松學費管制，畢業后收入較高的專業學費肯定會普遍上漲，從而造成各專業之間出現顯著的學費差別，這會使有能力的低收入學生不能就讀更昂貴的專業而導致人力資本配置不當。對高等教育進行學費管制，不僅可以保證不同的專業學費適中，而且可以保證教育質量。
　　事實也正是如此。
　　首先，加拿大只對某些而不是所有專業放松管制的改革可以說是一種局部放松管制。局部的放松管制意味著受政府管制的專業和教育項目得到的生均預算資金要多于放松管制的專業，這激勵了一些大學對放松管制項目實施擴招，而不管勞動力市場是否需要這么多相關專業的畢業生。由于大學的教育項目有3~5年的時間跨度，勞動力市場目前對某些專業的畢業生的高需求并不意味著三五年后仍然有高需求。放松管制面臨的風險就在于學生為放松管制的專業支付了特別高的學費，而在快速變化的勞動力市場上卻面對不確定的就業前景。因此，加拿大的不少省政府雖然一度放松了對高等教育的學費管制，但2006年開始又出現了重新管制的勢頭。
　　其次，如果放松學費管制，一些聲望不錯的高校能夠收取高學費，高學費帶來的高收入能進一步改善質量，提高聲望，然后帶來更高的學費；而其他高校就成為付費能力較低的學生的第二選擇，這些高校可用于改善質量的收入也更少，低質量因而導致更低的學費。這種學費—收入—質量—學費的循環使高校出現兩極分化，使放松學費管制不但不能加強和改善高等教育機構之間的競爭，反而減少了競爭。
　　再次，從其他國家的放松管制歷程可以看到，這一政策也會遇到許多政治上的阻力。放松學費管制的新西蘭2001年開始重新管制學費，導致這種變化更多的原因是新西蘭的學生組織以及其他社會團體多年來一直堅持不懈地反對放松學費管制。
　　
　　從全世界目前的學費管制政策來看，雖然有些國家較少對研究生和留學生的學費進行管制，但幾乎所有國家對國內本科生（甚至私立高校的本科生，如菲律賓）的學費都進行了某種程度的管制。從新西蘭和加拿大的學費管制改革歷程來看，放松學費管制在短期內還難以取代學費管制政策。
　　3. 按收入比例償還型學生貸款是否是一種適用于所有國家的學費政策
　　按收入比例償還型學生貸款是根據大學畢業生的收入狀況按比例歸還的，是符合控制風險、適合“還貸能力”原則的。自澳大利亞于1989年成功實施以按收入比例償還型學生貸款為主要內容的高等教育貢獻計劃（Higher Education Contribution Scheme，HECS）后，按收入比例償還型學生貸款在其他國家也陸續實施，如新西蘭（1991年）、智利（1994年）、南非（1996年）、英國（2005年）和泰國（2006年）。目前我國也有不少研究者建議將這一政策引入高等教育領域。
　　著名的高等教育財政專家約翰斯通指出，不管是傳統的學生貸款，還是按收入比例償還型這一非傳統學生貸款，都不能掩蓋學費的真相和最終影響，這些形式從本質上講仍舊屬于學生的債務問題，尤其是后者，它們只是不按固定的程序和定期償還金額來要求學生償還，而要求學生按照畢業后收入的比例來償還貸款。但是，債務畢竟是債務，即使按未來收入的一定比例來償還，一大筆債務仍然是令人生畏的，尤其對那些一開始就猶豫不決的人來說更是如此。同時，約翰斯通還從畢業生的工作變換和收入申報系統的不完善等角度指出了按收入比例償還型學生貸款在發展中國家適用的局限性。
　　
　　參考資料
　　1 Hepburn，C. The increasing cost of university：is it fair for lower-income familier？ Canadian Student Review：Spring 2006
　　2 CMEC (Council of Ministers of Educat