３０年選舉制度建設的基本經驗之五　堅持社會主義法治原則　嚴格選舉法律制度和監督保障體系

　　在換屆選舉中，充分發揚民主與嚴格依法辦事是相輔相成的。發揚民主必須在法律規定的范圍內進行，任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權。憲法、選舉法和地方組織法對我國選舉制度的基本原則和具體程序作了明確規定，任何組織和個人都必須嚴格依照這些規定辦事，切實保障選民和代表的民主權利[1]。最為重要的是，執政的中國共產黨應當帶頭遵守憲法法律，維護憲法法律的尊嚴。中央反復要求：“我們黨領導人民制定了憲法和法律，更要領導人民貫徹執行好憲法和法律。各級黨委要認真學習和帶頭遵守憲法和有關法律的規定，養成依法辦事的習慣。對下級黨委和組織、干部部門在任免、調動干部工作中是否有違反憲法和法律的問題，要經常檢查監督，發現有不依法辦事的情況，應進行教育，及時加以糾正。”[2]“黨組織的一切活動都不能違背憲法和法律的規定，這是黨和國家政治生活中必須遵守的一個基本原則，必須引起各級黨委高度重視?！盵3]“在選舉工作的各個環節，都要遵守相關的法律規定和程序要求。各級黨委、政權機關和選舉委員會要嚴格依照憲法和法律的規定進行工作。全體黨員尤其是黨員干部要帶頭遵守有關法律的規定。”[4]“在選舉過程中，要防止和及時糾正任何違法行為和不正?；顒?，嚴禁搞賄選或利用宗法勢力操縱選舉。對以暴力、威脅、欺騙、賄賂等非法手段破壞選舉的違法行為，要依法懲處?！盵5]
　　
　　經驗一：我國選舉制度的發展首先反映為選舉法律的修改完善。一步一步完善起來的選舉法律規范，是30年來選舉實踐健康發展的法制基礎。但尚處在發展完善過程中的現行選舉法律不可能盡善盡美，順應形勢發展適時修改選舉法律依然是今后堅持要做的事。
　　
　　改革開放一開始，選舉法律建設就成為法制建設的重頭戲，經過一系列的立、改、廢，我國的選舉法律已經比較完備，形成了以憲法、選舉法為核心的完整的法律體系。除了《憲法》《全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》，涉及選舉制度的法律規范還有《全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》《全國人民代表大會組織法》《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》《國務院組織法》《人民法院組織法》《人民檢察院組織法》《民族區域自治法》《村民委員會組織法》《城市居民委員會組織法》，以及全國人大常委會制定的有關選舉的辦法、決定等，還包括各省、直轄市和自治區人大制定的選舉法實施細則、人民代表大會工作條例和規定、代表法實施辦法等，其內容包括了縣鄉人大代表的直接選舉、全國人大代表和各省、自治區、設區的市、自治州人大代表的間接選舉、中央國家機關（國家主席、全國人大常委會和專門委員會、國務院及其組成部門、中央軍委、最高人民法院、最高人民檢察院）領導人員（組成人員）的選舉和任免、地方各級國家機關（人大常委會和專門委員會、“一府兩院”及其部門）領導人員（組成人員）的選舉和任免、民族自治地方自治機關領導人員的選舉和任免、農村村民委員會的選舉和城市居民委員會的選舉等。此外，全國人大制定的《香港特別行政區基本法》《澳門特別行政區基本法》中關于香港和澳門特別行政區選舉制度的規定以及全國人大常委會通過的有關決定，也是我國選舉法律的組成部分。一步一步完善和完整起來的選舉法律規范，是30年來選舉制度和選舉實踐健康發展的法制基礎。
　　我國選舉制度的發展，首先反映為選舉法律的修改完善。由于我國社會主義選舉制度尚處在發展完善的過程中，現行選舉法律以及不同層次和效力的有關選舉的制度規范，也不可能盡善盡美。順應形勢發展適時修改選舉法律依然是今后堅持要做的事。這不僅需要國家立法層面的不斷完善，也需要地方立法的努力，而且還需要地方各級黨委和人大常委會、選舉委員會和相關部門及人員的共同努力。
　　一是要根據我國經濟社會的發展，順應社會主義民主政治發展的趨勢，繼續擴大選舉民主的范圍和深度，有步驟地實現更大范圍的直選以至全面普選，切實落實選民的提名權和選擇權，實現公民平等選舉權，逐步實行城鄉按相同人口比例選舉人大代表，使每一選民選票的票力相等。實現這樣的目標，是長期的任務，有的條件正在逐步成熟，有的條件尚不具備，或者不可能在當下提上議事日程。但是無論如何，我們得不斷排除干擾、創造條件、堅定不移地朝著目標前進，避免反復和走回頭路。這是30年選舉法律建設的實踐得出的結論。
　　二是進一步完善選舉機制，使民主選舉的各個環節包括選民登記、選區劃分、候選人提名和確定、候選人介紹、選舉投票、選舉結果確認、選舉監督和救濟以及對選舉違法的制裁等，更加透明、更加公正、更加規范，更具競爭性。比如完善選區劃分機制，嚴格依法而又靈活恰當地劃分選區，合理解決地域代表制與界別代表制的矛盾，保持選區規模適度，避免過大或過小、同類型選區每一代表所代表的人口數相差懸殊的問題；又如健全候選人提名確定機制，保障選民提名候選人的權利得到真正落實，保證協商確定候選人的過程透明公開，符合多數選民的意志；再如引入選舉競爭機制，保證客觀公正地介紹代表候選人，保證候選人的公平競爭和選舉人自主選擇，從而選出素質高、能力強的優秀代表等等。30年來，人們的認識在不斷提高，這也為完善選舉機制提供了條件和動力。如我們對人大代表廣泛代表性的認識，曾經過于關注“代表中有一大批在改革開放、四化建設中做出突出貢獻的先進人物。他們中間有勞動模范、‘新長征突擊手’、‘三八’紅旗手，有善于經營的企業家、企業領導干部，有做出重要創造發明的科學技術人員，有忠誠教育事業的模范教育工作者，有為國爭光的文化、體育工作者，有雷鋒式的先進人物和保衛祖國、搶險救災、維護社會治安、保衛四化建設的英雄人物”[6]。這樣勢必忽略代表參政議政的素質及能力。而人大制度建設和人民民主的發展，使我們越來越認識到，要從政治體制改革和人民代表大會制度建設的角度考慮人民代表大會的換屆選舉工作，“提高代表素質，改變代表的知識結構、年齡結構”，“改變過去那種為了照顧代表面而層層規定代表構成比例的做法”[7]。在后來的換屆選舉實踐中，越來越重視在廣泛性和代表性的前提下考慮代表的參政議政素質和能力，既要求各方面都有一定比例的代表，也要優化代表的知識結構和年齡結構，“把模范地遵守憲法和法律，同人民保持密切聯系，努力為人民服務，受到群眾信賴的優秀分子”選舉為人大代表[8]，而不是看重“勞動模范”和“先進分子”，促進了代表選舉機制的完善。
　　三是進一步完善選舉技術、操作規程和辦法措施，增強操作性和規范性，避免漏洞，減少人為因素干擾和操縱的可能。如依目前的選舉辦法，如何計算選區人口數，是按照戶籍人口還是包括流動人口；城鎮人口與農村人口如何界定，是按照戶籍屬性還是人口的勞動性質；如何“安排”代表結構比例，保證各黨派、各界別、各方面都有適當比例的代表；如何對人大代表入選條件提出適當的要求，以保證當選代表的素質；如何從“登記選民”過渡到“選民登記”，最大程度避免錯登、漏登、重登等等，大都涉及一些很細致的技術問題。怎樣合法而且規范地操作，又能合理而且有效地實現目標，尚需從技術、規程和具體措施上進一步探索完善。許多地方就是通過技術上的改進以及實用有效的辦法措施，使各方面都能通過選舉產生出適當比例的代表、特別是保證流動人口當選，從入口提高代表素質，防止或盡量減少錯漏重[9]等等。地方各級人大常委會以及各級選舉委員會制定的這些從屬于選舉法律的制度、辦法、措施、規范，一定程度具有“準立法”性質，是選舉規范建設的組成部分，對選舉制度建設和選舉實踐發展發揮了重要作用。
　　
　　四是進一步規范國家機關領導人員的選舉和任命，使之不打折扣地實行差額選舉，增強民主性和公開性。由于法律規定的模糊，有的彈性大而硬性規范不足，導致實踐中有的地方鉆法律“空子”，玩各種花樣[10]。這些都是不符合社會主義民主選舉的精神和法律實質的。在國家機關領導人員選舉任免的法律和制度建設上，還要進一步解放思想、與時俱進，使法律的規定更明晰，可操作性和規范性更強，法律的“邊緣地帶”、“模糊地帶”更少，人為“操作”的空間更小，真正做到把黨的意志同人民意志和依法辦事統一起來。
　　五是進一步建立和完善選舉監督和選舉救濟制度，從而遏制選舉舞弊和違法。
　　
　　經驗二：嚴格遵循法律程序，對于民主選舉的順利和成功是必不可少的。但在選舉實踐中特別是在選舉和任免國家機關領導人員中，不時仍有一些不太符合法律精神的現象發生。要做細密的工作，采取針對性的措施，保證選舉各環節都嚴格按照法律程序辦事。
　　
　　選舉的各個環節，都要嚴格按照法律程序辦事，這是社會主義法治原則的體現和要求。嚴格遵循法律程序，對于民主選舉的順利和成功是必不可少的。但“由于長期形成的某些老觀念、老習慣影響較深，目前仍有一些同志在這方面注意不夠，甚至把依照法律和有關規定辦事視為一種麻煩”[11]?？h鄉人大代表換屆選舉環節很多，程序復雜，具體工作瑣碎龐雜，且法律上的要求很高，而直接選舉要直接面對每一個選民，參與的人數多，各地情況千差萬別，特別是在市場經濟條件下人們的生產生活方式以及觀念、訴求等有了很大變化，人口流動加快，組織選舉的難度尤其是保證參選率和投票率的難度非常大。如果只是想簡單地“保證選舉一次成功”，圖省事、怕麻煩，而沒有把工作做細、做到位，換屆選舉的各個環節都有可能成為不嚴格按法律程序辦事或違法的“事故多發路段”。比如分配代表名額時要求保障某個人或符合某種特征的人、劃分選區時突破法律規定的人口比例、選民登記時錯漏重、候選人提名時組織全部“包辦”、確定正式候選人時由少數人“操作”、流動票箱使用中私自填寫選票、“賄選”或其他形式違法干預選舉等等。每一個環節都得做細密的工作，特別需要加強指導和監督，采取針對性的措施，保證各個環節都嚴格按照法律程序辦事。
　　選舉和任免國家機關領導人員，必須嚴格依照法律程序辦理，這也是黨中央一貫的要求。黨必須在憲法和法律的范圍內活動。黨組織的一切活動都不能違背憲法和法律的規定，這是黨和國家政治生活中必須遵守的另一個基本原則[12]。但是，有一些同志對干部任免的法律程序和有關規定不熟悉、不習慣，甚至怕麻煩，或者某種私心作怪，除了“鉆法律空子”的種種花樣，有的時候公然違背憲法和法律。有的地方人大常委會對經黨委審查同意任命的地方國家機關領導人員名單有不同意見，黨委仍堅持要保證通過，甚至批評人大常委會提出不同意見是“同黨委唱對臺戲”；有的市、縣調整國家機關領導人員，甚至人大常委會主任、副主任、委員名單，未經人大選舉或人大常委會決定就公布任命，這些違背憲法或法律的做法，既損害了憲法和法律的尊嚴，也造成工作被動，影響很不好[13]。1983年9月，經中共中央批準，中央組織部發出《關于任免國家機關和其他行政領導職務必須按照法律程序和有關規定辦理的通知》，1984年4月中共中央又下發《關于任免國家機關領導人員必須嚴格依照法律程序辦理的通知》，要求任免國家機關領導人員必須嚴格按照憲法和法律規定的程序辦理。所有宣傳單位，對國家機關領導人員的任免，都要在組織手續、法律程序完備后，才能公布。按照干部管理權限，經各級黨委審查同意、須由各級人大選舉產生或由人大常委會決定任免的人選，人大代表和人大常委會組成人員有權提出不同意見。對這些意見，有關的黨委應該認真加以考慮。如果意見有道理，應該重新考慮人選；如果認為人選不宜改變，或者認為提的意見不全面或與事實有出入，應該耐心說明、解釋；如果多數代表或委員不同意，不要勉強要求保證通過[14]。此后不依法辦事的現象有了較大好轉，但不時仍有一些不太符合法律精神的現象發生。選舉任免好國家機關領導人員，最關鍵的是要把堅持黨的領導與充分發揚民主和嚴格依法辦事有機統一起來。
　　
　　經驗三：目前我國選舉監督制度還很不完善。從當下選舉實踐看，選舉各環節總有一些“事故多發路段”，這應該成為選舉監督的重點。我國的選舉監督機構、制度和機制的建設，尚需要在理論上有所突破、在法律上有所創新。
　　
　　我國的選舉監督，除了公民行使監督權，對選舉的全過程、選舉的各環節、選舉工作機構以及工作人員進行監督外，還有選舉工作機構的監督、執政黨和民主黨派的監督、新聞媒體的監督、司法的監督。選舉工作機構應包括選舉委員會和人大常委會。按照我國選舉法律的規定，選舉監督由主持選舉工作的機構進行，縣鄉兩級選舉由選舉委員會負責主持，其他各級選舉由各級人大常委會負責主持；縣級以上選舉委員會由同級人大常委會領導，鄉級選舉委員會受縣級人大常委會領導，這實際上就是賦予了國家權力機關的常設機關以選舉監督權[15]。中國共產黨和各民主黨派對選舉的監督，是中國特色政黨監督的組成部分，不同于兩黨制或多黨制國家執政黨與在野黨之間的那種監督；共產黨和各民主黨派對選舉過程和各環節、各要素的監督，體現的是中國共產黨領導下的多黨合作和民主監督。輿論監督輻射面寬、透明度高、時效性強、威懾力大[16]，新聞媒體對選舉過程的報道和對不規范或違法行為的曝光、評論，發揮著越來越重要的選舉監督的作用[17]。對選舉的司法監督，主要是受理選民名單案件和破壞選舉的案件，并及時做出裁定或判決。目前我國選舉監督制度還不完善，一是監督主體多，但監督主體之間權責不明，而且監督主體與選舉主持機構不分，容易在事實上造成監督虛化；選舉各環節法律法規有些內容過于原則，有些規定簡單籠統，有些缺少硬性規范，使監督往往浮在表面；選舉“競爭”機制不足和新聞輿論監督乏力，影響監督的深度和效果；司法監督及救濟機制不健全，法院只能受理選民名單案件和故意破壞選舉的案件，而難以對其他選舉糾紛進行司法審查和司法救濟[18]?！坝绕涫侨狈ＴO的選舉監督機構，并使之獨立于選舉組織機構之外，顯然已經不是一個可以繼續忽視的問題”[19]。選舉監督機構、制度和機制的建設完善，還需要在實踐中不斷總結、在理論上勇于突破、在法律上有所創新，從而形成比較健全的中國特色的選舉監督法律和制度。
　　從當下選舉實踐看，選舉各環節總有一些“事故多發路段”，如直接選舉人大代表選區劃分和選民登記、候選人的提名介紹和確定、委托投票和流動票箱的使用，間接選舉人大代表聯名提名權的保證、確定正式候選人的透明公正、對候選人的公平對待，地方國家機關領導人員選舉中對聯名提名候選人的公平對待、差額選舉和秘密投票原則的嚴格遵守、對選舉結果的尊重，村委會選舉中提名、“競選”、投票等環節程序的合法，以及家族勢力、黑惡勢力的選舉的干擾破壞等等。選舉監督就是要保障選民或代表聯名推薦候選人的權利，保障選舉權和被選舉權的平等性、真實性，保證選民或代表自由表達意志的權利，體現公平和競爭的原則；還要通過監督堅決防范和打擊用暴力、威脅、欺騙、賄賂等非法手段破壞選舉或者妨害選民和代表自由行使選舉權和被選舉權，偽造選舉文件、虛報選舉票數，對于控告、檢舉違法行為的人或者對于提出要求罷免代表的人進行壓制、報復，在選舉工作中挑動派性、制造宗族糾紛和破壞民族團結等等的行為。選舉監督的重點應該放在選舉過程中這些容易發生違規違法現象的“事故多發路段”。現階段的縣鄉人大代表直接選舉，委托投票和流動票箱要重點關注[20]。目前農村的選舉投票，委托投票和流動票箱已經成了主要形式。加強對委托投票和流動票箱的監督，就是要完善委托投票和流動票箱的使用規定和程序，將委托投票與流動票箱使用控制在一定的范圍和一定的比例內，使之做到嚴格依法辦事。
　　
　　
　　經驗四：民主選舉實踐就是在不斷糾正偏離民主軌道的行為的過程中前進的。要未雨綢繆，依法防范、制止和糾正違反法律規定、侵犯公民選舉和被選舉權的行為，依法防范、制止和制裁破壞選舉的違法犯罪行為。
　　
　　30年選舉實踐總體上是充分發揚民主和依法辦事的，但某些偏離民主選舉軌道、違背我國選舉制度的立法精神的問題也始終存在。30年選舉實踐就是在不斷糾正不符合法律規定的做法、不斷總結經驗的過程中前進的。比如在人大代表直接選舉分配代表名額時，應當將確定的名額按法律規定的人口比例原則一次分配到選區，適當預留機動名額是必要的；但為了保障某個人或符合某種特征的人當選，留出名額以便補選時等額選舉，或者戴帽下達名額，要求只能選舉某人或某特征的人，就違背了法律規定。在選區劃分實踐中存在的違法問題是，為了“保證”某些特定的人當選代表，有的地方任意突破或“變通”法律規定的人口比例原則。嚴格說來，農村每一代表所代表的人口數與城鎮每一代表所代表的人口數之比，如果遠遠超過四倍，就是違法的；而同類型選區每一代表所代表的人口數應“大體相等”，如果這個“大體”的比例浮動幅度過大，甚至有數倍的差距，也是違法的。在代表候選人提名階段，由政黨或組織全部“包辦”提名、限制代表選民聯名提名候選人、不平等對待政黨提名候選人與聯名提名候選人，以及醞釀協商確定正式候選人過程“黑箱操作”，由少數人的意見代替大多數人的意見，有的領導干部按個人意見確定候選人名單，以及千方百計搞等額選舉，“誘選”、“派選”、“指選”，都是不符合法律規定的。制止和糾正違反法律規定、侵犯公民選舉和被選舉權的行為，就是堅持社會主義法制原則的要求。在農村村委會選舉中，無正當理由拖延村民委員會、村民小組長選舉或罷免且超過規定時限，未經法定程序調整、變更村民委員會成員候選人，隨意增加或減少村民委員會成員職數的，未經村民會議通過罷免村民委員會成員，指定、委派、撤換、調離村民委員會成員等不符合法律規定和精神行為，也必須及時制止和糾正[21]。
　　對于破壞選舉的制裁，2004年修改后的選舉法規定，為保障選民和代表自由行使選舉權和被選舉權，對于“為獲得選票以金錢或者其他財物賄賂選民或者代表的”；“用暴力、威脅、欺騙等非法手段破壞選舉或者妨害選民和代表自由行使選舉權和被選舉權的”；“偽造選舉文件、虛報選舉票數或者有其他違法行為的”；“對于控告、檢舉選舉中違法行為的人，或者對于提出要求罷免代表的人進行壓制、報復的”等四種行為，違反治安管理規定的，依法給予行政處罰；構成犯罪的，依法追究刑事責任；國家工作人員有上述行為的，依法給予行政處分。目前要特別警惕選舉中的“賄選”現象和農村家族勢力對選舉的影響，對此要未雨綢繆，依法防范，對已經發生的違法行為要堅決依法制止和制裁。
　　
　　經驗五：越是基層的選舉困難越多，矛盾越突出。因此各級黨委和人大常委會要加強對直接選舉工作的指導。重點是省級人大常委會對縣鄉人大代表直接選舉的指導、各級人大常委會和人民政府對村委會選舉的指導。
　　
　　縣鄉人大代表選舉和村委會選舉、城市居委會選舉都是直接選舉。直接選舉工作搞得好不好，關鍵在于是否充分體現和發揚了人民民主，充分動員群眾，真正尊重選舉人的意志，保障他們行使民主的選舉權利。但是，受經濟政治文化多方面的影響，越是基層的選舉困難越多，矛盾越突出，干部群眾的法律意識和法治水平也越有待提高，公眾參與的能力和水平受到的制約更多，基層干部和選舉工作人員更容易受到一些因素的干擾。而選舉過程環節多，程序復雜，法律要求又高，怕麻煩圖省事，或者對法律了解不透，疏忽大意，都有可能違反法律規定以致引發矛盾。同時由于直接選舉要直接面對每一個選民，很多事務性的工作瑣碎具體，群眾生產生活和社會事務上的問題和矛盾也容易聚集和顯現，而選舉工作往往也會與基層政權建設及經濟社會事務中的問題和矛盾交織在一起。如果對一些突發問題應對、處置不當，可能引起更大的沖突或釀成群體性的事件。因此，除了經常性的法制宣傳和教育，各級黨委和人大常委會加強對直接選舉的領導、指導，排除干擾，保護基層民主選舉依法順利進行，顯得非常重要。
　　選舉法規定，省、自治區、直轄市、設區的市、自治州的人大常委會指導本行政區域內縣以下人大代表的選舉工作。對縣鄉人大代表直接選舉的指導，一是對直接選舉中提出的有關問題進行答復?？h鄉換屆選舉中碰到的大量選舉和組織問題，下級人大都要請示上級人大常委會，要求給予解釋或解答。省、自治區、直轄市、設區的市、自治州的人大常委會對于選舉和組織工作中提出的問題尤其是地方性的問題，要做出解釋或解答；省級人大常委會可就選舉法實施細則等方面涉及地方立法的問題，做出權威的解釋；必要時或者涉及國家立法問題時，直至請示全國人大常委會，要求給予解釋或解答。每次全國性的縣鄉換屆選舉，全國人大常委會有關工作機關都要對選舉和組織工作中提出的普遍性的問題，做出大量的法律解釋或解答。這些帶有立法性質的解答，很具體地指導了選舉實踐，成為我國選舉法制不可缺少的組成部分。二是省級人大常委會對縣鄉人大代表直接選舉給予直接指導。通常是省級人大常委會做出有關縣鄉人大換屆選舉工作的決定，召開縣鄉換屆選舉工作會議，進行統一部署；省級人大、設區的市（州）人大常委會成立選舉辦公室，通過召開選舉工作座談會，印發選舉工作簡報，編發選舉工作的有關文件材料、宣傳提綱，舉辦換屆選舉培訓班等方式，指導換屆選舉；省級人大常委會召集選舉辦公室座談會，及時總結推廣典型經驗，對一些普遍性、苗頭性的問題，及時研究解決等等。省級人大常委會在縣鄉換屆選舉中的精心指導，對保證選舉嚴格遵守法律程序順利進行，發揮了很大的作用[22]。
　　對農村村委會選舉的指導[23]，主要是各級人大常委會、縣級以上人民政府及民政部門、鄉鎮人大及人民政府。根據各省級人大制定的有關村委會選舉辦法和村委會選舉的實踐，村民委員會的換屆選舉由省人民政府統一部署，省以下各級人民政府組織實施。縣級以上各級人民政府民政主管部門負責本行政區域內村民委員會選舉的日常工作。縣級以上地方各級人民代表大會及其常務委員會和鄉鎮人民代表大會主席團，對村民委員會的選舉工作依法實行監督。在村民委員會換屆選舉期間，地方各級人民政府成立村民委員會換屆選舉工作指導小組，指導小組其成員由同級人民政府及有關部門負責人組成，指導小組辦公室設在同級人民政府民政主管部門。指導小組負責確定村民委員會換屆選舉的日期、組織實施本行政區域內村民委員會的換屆選舉工作；村民選舉委員會作為選舉的具體主持機關，在指導小組指導下主持本村村民委員會的換屆選舉工作。指導小組主要職責還包括宣傳有關的法律、法規、政策；部署選舉工作，制訂選舉工作方案；組織培訓選舉工作人員；總結、推廣選舉工作經驗；受理有關選舉的來