改革開放３０年：人大預算監督由程序性向實質性轉變

　　預算監督是地方人大及其常委會的一項基本職權。改革開放以來，人大預算監督作為人大及其常委會的一項常規工作，越來越受到各方面的關注。本文試圖從人大預算監督的法制建設、工作實踐等方面對人大預算監督進行簡要回顧。
　　
　　一、人大預算監督的法制化進程
　　
　　人大預算監督的立法是預算法制建設的首要任務。伴隨著改革開放30年的歷史進程，人大預算監督的立法工作也不斷向前推進，為工作實踐提供了法制保障。在諸多相關立法中，重要的有三部法律，一是組織法，二是預算法，三是監督法。這三部法律開啟了人大預算監督的三個階段，是人大預算監督法制化的三個里程碑。
　　第一個里程碑：組織法的頒布實施。1979年，地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法（以及其后的全國人民代表大會組織法）規定，全國人民代表大會和地方人民代表大會審查和批準本行政區域內的國民經濟和社會發展計劃、預算以及它們執行情況的報告；縣以上地方人大常委會根據本級人民政府的建議，決定對本行政區域內的國民經濟和社會發展計劃、預算的部分變更。這標志著人大預算監督獲得了法律授權。
　　第二個里程碑：預算法的頒布實施。1994年全國人大常委會制定了預算法（1995年1月1日實施），就財政預算的原則、預算收支的組成、預算的編制和審查批準、預算的執行、預算的調整、決算、預算監督作了明確規定，人大預算監督的職權在法律上進一步具體化。
　　1. 預算法在預算原則方面強調，各級預算應當做到收支平衡。經本級人民代表大會批準的預算，非經法定程序，不得改變。
　　2. 在管理職權方面，對人民代表大會和人大常委會的職權作了明確劃分。預算法第十三條規定，縣級以上地方各級人民代表大會審查本級總預算草案及本級總預算執行情況的報告；批準本級預算和本級預算執行情況的報告；改變或者撤銷本級人民代表大會常務委員會關于預算、決算的不適當的決議；撤銷本級政府關于預算、決算的不適當的決定和命令。縣級以上地方各級人民代表大會常務委員會監督本級總預算的執行；審查和批準本級預算的調整方案；審查和批準本級政府決算；撤銷本級政府和下一級人民代表大會及其常務委員會關于預算、決算的不適當的決定、命令和決議。
　　3. 在預算組成方面，規定預算收入由稅收收入、依照規定應當上繳的國有資產收益、專項收入和其他收入組成；預算支出由經濟建設支出，教育、科學、文化、衛生、體育等事業發展支出，國家管理費用支出，國防支出，各項補貼支出和其他支出組成。
　　4. 在預算調整方面，明確了預算調整是指經全國人民代表大會批準的中央預算和經地方各級人民代表大會批準的本級預算，在執行中因特殊情況需要增加支出或者減少收入，使原批準的收支平衡的預算的總支出超過總收入，或者使原批準的預算中舉借債務的數額增加的部分變更。強調未經批準調整預算，各級政府不得作出任何使原批準的收支平衡的預算的總支出超過總收入或者使原批準的預算中舉借債務的數額增加的決定。對違反規定作出的決定，本級人民代表大會、本級人民代表大會常務委員會或者上級政府應當責令其改變或者撤銷。同時還規定，在預算執行中，因上級政府返還或者給予補助而引起的預算收支變化，不屬于預算調整。接受返還或者補助款項的縣級以上地方各級政府應當向本級人民代表大會常務委員會報告有關情況。
　　5.在決算方面，規定縣級以上地方各級政府財政部門編制本級決算草案，報本級政府審定后，由本級政府提請本級人民代表大會常務委員會審查和批準。
　　6. 在預算監督方面，規定縣級以上地方各級人民代表大會及其常務委員會對本級和下級政府預算、決算進行監督。各級人民代表大會和縣級以上各級人民代表大會常務委員會有權就預算、決算中的重大事項或者特定問題組織調查，有關的政府、部門、單位和個人應當如實反映情況和提供必要的材料。各級人民代表大會和縣級以上各級人民代表大會常務委員會舉行會議時，人民代表大會代表或者常務委員會組成人員，依照法律規定程序就預算、決算中的有關問題提出詢問或者質詢，受詢問或者受質詢的有關的政府或者財政部門必須及時給予答復。各級政府應當在每一預算年度內至少兩次向本級人民代表大會或者其常務委員會作預算執行情況的報告。
　　預算法是地方組織法有關規定的條文化，是職權的具體劃分和列舉，是預算管理的基本法，為規范政府預算、促進人大預算監督職能的有效行使提供了保障。
　　第三個里程碑：監督法的頒布實施。2006年，全國人大常委會頒布了監督法（2007年1月1日實施），將審查和批準決算，聽取和審議國民經濟和社會發展計劃、預算的執行情況報告，聽取和審議審計工作報告專列一章，就聽取和審議的時間，審議和審查的內容，預算調整的審查和批準，審議意見的處理，審議、審查情況以及結果的公開等作了規定。
　　1. 聽取和審議的時間：每年6~9月，聽取和審議前一階段計劃、預算執行情況的報告，聽取和審議決算草案報告，審查和批準決算，聽取和審議審計報告，提出審議意見，必要時，可對審計報告作出決議。
　　2. 審議和審查的內容：預算收支平衡情況、重點支出的安排和資金到位情況、預算超收收入的安排和使用情況、部門預算制度建立和執行情況、向下級財政轉移支付情況、本級人民代表大會關于批準預算的決議的執行情況。
　　3. 決算的審查和批準：決算草案應當按照本級人民代表大會批準的預算所列科目編制，按預算數、調整數或者變更數以及實際執行數分別列出，并作出說明。
　　4. 預算調整的審查和批準：嚴格控制不同預算科目之間的資金調整。預算安排的農業、教育、科技、文化、衛生、社會保障等資金需要調減的，國務院和縣級以上地方各級人民政府應當提請本級人民代表大會常務委員會審查和批準。審查和批準預算調整方案的一個月前，將預算調整初步方案送交本級人民代表大會財政經濟委員會進行初步審查，或者送交常務委員會有關工作機構征求意見。
　　5.審議意見的處理：常務委員會組成人員對國民經濟和社會發展計劃執行情況報告、預算執行情況報告和審計工作報告的審議意見交由本級人民政府研究處理。人民政府應當將研究處理情況向常務委員會提出書面報告。常務委員會認為必要時，可以對審計工作報告作出決議；本級人民政府應當在決議規定的期限內，將執行決議的情況向常務委員會報告。
　　6.審議、審查情況以及結果的公開：要向社會公開。
　　監督法在預算法的基礎上重點解決了預算法沒有明確的四個問題：一是何時審，二是審什么，三是審了以后要報告處理結果，四是要向社會公開，接受人民群眾的監督。監督法關于預算監督的規定更加強調實效。
　　
　　二、人大預算監督實質性進展
　　
　　讓人民群眾表達意愿及增加社會公眾對預算的知情權、參與權是社會主義民主政治建設的必然要求，加強人大預算審查監督工作面臨的任務很重。基于這樣的情況，各級人大常委會都加強了預算審查監督工作機構的建設，積極探索預算監督的方法和途徑，取得了比較好的效果。預算監督的范圍由小到大，預算監督的程序由粗到細，預算監督的內容由淺到深，逐步由程序性監督向實體性監督轉變。主要體現在以下三個方面。
　　（一）預算審查批準逐步細化。預算編制是政府的職權，審查批準是人大的職權。地方人大恢復設立以后，預算審批成為人大及其常委會的基本工作。雖然每年人代會都要審批預算，會前都要組織調研視察進行初審，但各地做法不盡一致，多數地方流于形式。預算法頒布后，預算審批經過多年的探索實踐在法律規定的框架內逐步規范，形成了基本固定的工作路徑。一是審批程序更加完善。各地人大依照法律規定普遍采用“三階段”審查程序，即預算審查工作機構的“預先審查”、常委會或專門委員會的初步審查和大會的審查批準。二是審查理念漸趨成熟。在預算草案的審查中，逐步形成了對預算的真實性、合法性、政策性和合理性進行審查的基本工作思路。真實性，就是預算必須真實地反映全部的收支活動，不能虛列收支；合法性，就是符合法律對預算的要求，如農業、教育、科技等方面的支出安排必須符合相關的法律規定；政策性，就是預算要體現中央對經濟財政的方針政策，體現宏觀調控的目標和重點、傾斜的要求；合理性，就是收支結構要科學合理，預測要接近實際。三是審查方式由全面審查向具體審查轉變。最具典型性的是部門預算的審查。1994年推行的以分稅制為主的財稅體制改革，初步實現了財政收入的規范化和制度化。相對于財政收入管理的規范化和科學化，財政支出預算編制范圍窄、涵蓋不完整，預算編制較粗放、內容不細化，預算編制時間短、程序不規范，預算執行隨意性大、約束力不強，等等。這些問題的存在，直接影響了部門預算管理的規范性、科學性和有效性。為此，全國人大、審計署提出，要規范和加強部門預算管理，進一步提高預算管理的規范化和科學化水平。同時，社會各界要求進行預算管理改革、提高預算透明度的呼聲也很強烈。在經過充分的前期準備后，從編制2000年中央部門預算開始，財政部積極推行以部門預算改革為核心的預算管理改革。部門預算改革的推行，基本實現了一個部門一本預算，為人大審查部門預算提供了可能。無論是各級人大常委會對預算草案的初審，還是人代會的審查，都將部門預算作為重要內容，促進了部門預算的科學化、規范化和有效性。
　　
　　（二）預算管理改革不斷深化。預算是一項復雜的系統工程，涉及經濟體制、財政體制 、財政政策、資金管理、會計制度等多個方面，具有綜合性、復雜性、政策性、管理性和技術性等特點。改革開放以后，我國開始逐步由計劃經濟向市場經濟過渡。自本世紀初期開始，隨著我國社會主義市場經濟體制的建立和完善，我國財政管理體制開始進行重大改革，改革的目標是建立與市場經濟體制相適應的公共財政體制，改革的措施包括部門預算、國庫集中支付、收支兩條線、政府采購、效績評價，以及參照國際慣例改革政府預算收支科目等。多年來，全國人大常委會和地方各級人大常委會密切關注、積極支持和大力促進預算管理改革，穩步推進公共財政體系建設，使預算管理朝著科學化、規范化、民主化方向邁進。主要包括四個方面：
　　1.大力推進國庫集中收付改革。2001年國務院批準《財政國庫管理制度改革方案》時要求，“十五”期間全面推行財政國庫管理制度改革。按照這一要求，中央和地方著力推進國庫集中收付制度改革，中央部門于2001年8月開始實施改革，2002年地方開始進行改革，逐步完善國庫單一賬戶體系，加強用款計劃管理，鞏固完善預算執行管理新機制，加快推行公務卡試點，建立事前事中事后一體化的預算執行動態監控機制，規范專項轉移支付資金的預算執行管理，積極穩妥推進專項轉移支付資金國庫集中支付。各級人大常委會高度重視這項工作，通過聽取工作報告，組織專題視察，提出意見和建議等方式支持改革。這項改革，實現了財政資金使用的“中轉”變“直達”，賬戶管理由分散到統一，提高了預算執行的透明度，提高了財政資金使用的規范性、安全性、有效性。
　　2. 推進政府采購制度改革。政府采購法于2002年公布，2003年1月1日開始正式實施。各級人大常委會通過組織視察調研和執法檢查，督促政府強化政府采購預算編制管理，嚴格政府采購預算執行，提高采購效率，確保采購工作質量。
　　3. 推進政府收支分類改革。政府收支分類是按照一定的原則方法，對政府收入和支出項目進行分類和層次劃分，以便反映政府收支活動。它是財政預算管理的一項重要基礎性工作，與預算編制、預算執行、預算監督等各個環節都有聯系，直接關系到財政預算管理的透明度，關系到財政預算管理的科學化和規范化。我國原有的政府收支科目分類，是參照蘇聯財政管理模式確定的，與計劃經濟體制下的建設型財政管理體制相適應。隨著社會主義市場經濟體制的完善、公共財政體制的逐步建立和財政管理改革的不斷深入，這套科目體系存在體系不合理、內容不完整、分類不科學、反映不明細等諸多問題。多年來，人大代表和政協委員普遍感到政府預算“外行看不懂、內行說不清”。1999年8月，當時的國務院領導李嵐清同志就指出：“要著手進行政府收支分類改革，為細化預算編制、推行國庫集中收付和政府采購制度創造有利條件。”全國人大預工委也表示：“政府收支分類改革是一項非常重要的工作，它不僅對預算編制、預算執行具有十分重要的意義，也將對今后各級政府職能的調整、建立公共財政制度起到十分重要的推動作用。對這項改革，全國人大將給予充分支持。”2004年6月，全國人大財經委在《關于2003年中央決算的bho8ydToaQUl3vhp/bU75N4jsOuwP6+gNW7b8FTiVpg=審查報告》中特別指出。“科學規范的政府預算科目體系，對于加強預算管理具有重要意義”，并建議“抓緊制定并推行新的政府預算收支科目體系”。財政部從1999年底開始啟動政府收支分類改革的研究工作，到2004年12月形成了初步改革方案。2005年初，財政部開始在交通部、科技部、中紀委、國家中醫藥管理局、水利部、環保總局6個中央部門和天津、河北、湖北、湖南、海南5個省市進行政府收支分類改革模擬試點。2005年12月27日，國務院正式批準了改革方案，并決定從編制2007年預算時予以全面實施。新的預算收支分類方案體現了公開透明、符合國情、便于操作的原則，為人大深化預算監督提供了科學的會計基礎，“看不懂、說不清”的問題有望得到基本解決。
　　（三）決算監督力度不斷加大。從法律程序上看，決算的編制、審核、報送、審批、批復與預算程序類似。決算草案由各級政府、各部門、各單位編制，財政部門負責審核匯總，由各級政府提交本級人大常委會審查和批準，最后由財政部門向本級各部門批復決算。這個程序的意義，一是解決一些預算執行中的存在問題，二是進行會計結算。一般來說，決算是預算的執行結果。按照會計原則，一個預算年度終了，收了多少，用了多少，用在什么方面，收支是否平衡，有多少差額，要結一下賬，所以從本質上講，進行決算是一種會計要求。但由于預算執行在實際工作中還存在很大的不確定因素，預算制度、預算管理體制改革都還在不斷深化，在加強預算環節監督的同時，必須強化對決算的監督，將決算過程變成監督過程，看支出是否合理，是否嚴格按預算執行，預算支出的績效如何，對下一年度的預算有什么借鑒意義。只有這樣，人大的預算監督才是完整的，也才能更加富有成效。地方人大常委會審查和批準決算在不同的歷史階段呈現不同的特點：在預算法頒布前，人大的決算監督由于缺少具體的法律支撐，存在重聽取、輕審議及重決算的會計功能、輕會計分析和監督的現象，決算審查往往是走程序，容易流于形式。預算法頒布實施后，各級人大常委會把審查決算擺上重要位置，注重發揮審計機構的作用，在聽取和審議決算草案報告的同時，聽取和審議審計工作報告，并以審計報告為依據，結合調研視察的情況，提出具有針對性的審查意見。隨著民主法制建設的不斷推進，審計工作力度不斷加強，尤其是從2004年開始全國人大常委會上的審計報告，揭露和反映出的問題比較多，社會比較關注，被媒體稱為掀起了“審計風暴”。審計力度的加大，為人大預算監督提供了有力支撐，人大預算監督逐步走強。監督法頒布實施后，自2007年開始，地方人大按照法律要求，在媒體上公開審計工作報告（摘要），并適時聽取有關問題的整改情況的報告。通過強化對決算的審查，加大了對預算執行的監督，加大了對權力的制約和監督，使預算管理和監督工作更加受到各方面的重視。
　　（作者系江蘇省南通市人大常委會研究室副主任）