基層人大工作與政治文明建設(shè)大家談（四十）

　　曾潤生：警惕鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大權(quán)力的虛置及邊緣化湖南省麻陽苗族自治縣人大常委會曾潤生撰文說，從實(shí)踐運(yùn)行情況看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大權(quán)力普遍虛置，處于邊緣化狀態(tài)，其權(quán)力薄弱、角色尷尬、權(quán)威虛弱、體制不順，值得引起我們的警惕和關(guān)注。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大在其閉會期間，沒有常設(shè)機(jī)關(guān)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大通過每年召開一次（或兩次）為期一天的會議來行使管理本行政區(qū)域重大事務(wù)職責(zé)，與客觀形勢的發(fā)展也不相適應(yīng)。雖然一些地方通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)來行使部分職權(quán)，開展一些工作，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會期間的常設(shè)機(jī)關(guān)，于法無據(jù)。由于沒有專門人大辦公室與工作人員，有的人大主席就是一個“光桿司令”。人大主席絕大多數(shù)分管了一定的行政事務(wù)，這些事務(wù)占據(jù)了很多時間和精力，可謂“種了人家的地，荒了自家的田”。一直以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席的年齡結(jié)構(gòu)普遍偏大，他們大多由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨、政主要領(lǐng)導(dǎo)崗位轉(zhuǎn)任，由于受“船到碼頭車到站，多栽花少栽刺”思想的影響，既造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作缺乏活力與創(chuàng)新精神，又使得長期得不到晉職的人大年輕干部的工作積極性與主動性日漸消退。隨著我國民主政治建設(shè)步伐的加快，建議應(yīng)當(dāng)真正實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大憲政地位的回歸，使人民更廣泛地感受人民代表大會制度的優(yōu)越性。
　　張恩玉：正確認(rèn)識鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席與主席團(tuán)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大與縣級人大關(guān)系皋蘭縣人大常委會主任張恩玉在《把握好“四個三”，努力提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作水平》一文中認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大是我國最基層的國家權(quán)力機(jī)關(guān)。它直接接觸的是基層人大代表和人民群眾，處理的是日常工作，任務(wù)繁重，工作量大，牽涉面廣。在工作中應(yīng)正確認(rèn)識三個關(guān)系:一是正確認(rèn)識鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席與主席團(tuán)的關(guān)系。地方組織法明確規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會設(shè)主席，并設(shè)副主席1~2人，主席副主席由本級人民代表大會從代表中選出，任期同本級人民代表大會每屆任期相同；人大主席副主席在本級人民代表大會閉會期間負(fù)責(zé)聯(lián)系本級人大代表，組織代表開展活動，并反映代表和群眾對本級人民政府工作的建議、批評和意見。這就說明鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席副主席是辦理鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大日常工作的人員，主要職責(zé)是聯(lián)系本級代表、組織代表開展活動、向政府反映代表建議意見等職權(quán)。地方組織法規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會舉行時選舉主席團(tuán)，由主席團(tuán)主持會議，并負(fù)責(zé)召集下一次人大會議；人大主席副主席為主席團(tuán)成員；鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表向人民代表大會提出建議意見由本級人民代表大會主席團(tuán)交有關(guān)機(jī)關(guān)和組織處理并負(fù)責(zé)答復(fù)。甘肅省鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作條例明確規(guī)定了主席副主席有11項職責(zé)（如，主持本級人代會的籌備工作，召集和主持本級人代會主席團(tuán)會議）。法律雖然沒有明確規(guī)定主席團(tuán)在閉會期間是否存在，文章認(rèn)為以上職權(quán)應(yīng)該是存在的。二是正確認(rèn)識鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會的關(guān)系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表是基層國家權(quán)力機(jī)關(guān)組成人員，代表人民的利益和意志，依照憲法和法律賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會的各項職權(quán)，參加行使國家權(quán)力。在會議期間，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表依照法定職權(quán)，有表決權(quán)、選舉權(quán)、審議權(quán)、投票權(quán)；在閉會期間，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表除法定職權(quán)外，有分工聯(lián)系選民、依法組成代表小組、反映群眾的意見和要求、協(xié)助本級人民政府推進(jìn)工作的職責(zé)。事實(shí)上， 各地已在工作中自覺地探索運(yùn)用，并加以延伸。三是正確認(rèn)識鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大與縣級人大及其常委會的關(guān)系。人大系統(tǒng)的上下級關(guān)系不同于行政系統(tǒng)的上下級關(guān)系。后者是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，涉及事先請示匯報，上級對下級發(fā)指示等。前者是法律監(jiān)督關(guān)系、工作聯(lián)系及指導(dǎo)關(guān)系。法律監(jiān)督主要表現(xiàn)為事后審查鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會的決議決定是否違憲違法。不違憲違法不干預(yù)；反之，就要求糾正，或者由縣級人大常委會直接撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大錯誤的決議決定。工作聯(lián)系與指導(dǎo)就是通過縣級人大常委會下發(fā)的各類文件、組織各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大開展經(jīng)驗交流會、邀請鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席列席縣級人大常委會會議、指導(dǎo)代表小組開展活動等實(shí)現(xiàn)的。
　　李榮：鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作應(yīng)求真務(wù)實(shí)創(chuàng)新肅南裕固族自治縣紅灣寺鎮(zhèn)人大李榮在《淺談如何當(dāng)好鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席做好新時期鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作》一文中說，在我國的政權(quán)體系中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級人民代表大會是最基層的國家權(quán)力機(jī)關(guān)，它與縣級以上人民代表大會相比具有特殊的地位和作用，因此在工作中，一要搞好四個合：與黨委部署合拍，把發(fā)展作為第一要務(wù)；與政府工作合力，把監(jiān)督作為第一要事；工作程序合法，把法治作為第一要件；與各級代表合心，把服務(wù)作為第一要求。二要做到四個求真務(wù)實(shí)：求支持人民代表大會之真，務(wù)民主法治之實(shí)；求國家機(jī)關(guān)行權(quán)之真，務(wù)高質(zhì)高效審議之實(shí)；求人大代表依法履職之真，務(wù)發(fā)揮代表作用之實(shí)；求人民當(dāng)家作主、以民為本之真，務(wù)辦好代表議案建議之實(shí)。三要開展好四個創(chuàng)新：在監(jiān)督方式上創(chuàng)新，解決重工作監(jiān)督、輕干部監(jiān)督的問題；在發(fā)揮代表作用上創(chuàng)新，解決代表聯(lián)系選民流于形式、渠道不暢的問題；在代表小組活動上創(chuàng)新，指導(dǎo)解決重學(xué)習(xí)、輕視察檢查的問題；在人大自身建設(shè)上創(chuàng)新，解決重制度、輕落實(shí)的問題。
　　宿存曉：熱心盡心傾心做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大是我國最基層的地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)，是地方人大工作的基石。它與縣以上人大的工作有許多不同特點(diǎn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大干部如何做好人大工作呢？臨洮縣人大常委會宿存曉撰文認(rèn)為，一是對待人大工作要盡心。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作從客觀上講，存在干部待遇低、工作條件差、保障落實(shí)難，以及各方面普遍對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作重視不足、現(xiàn)行有關(guān)法律制度不夠完善的現(xiàn)狀；從主觀上講，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大干部都是從黨政領(lǐng)導(dǎo)崗位上退下來的，普遍存在工作不適應(yīng)現(xiàn)象；這些問題都是開展工作的不利因素。這就要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大干部要摒棄個人得失，愛崗敬業(yè)，干一行，愛一行，懂一行，精一行，盡職盡責(zé)，盡心盡力，增強(qiáng)信心，提高工作的積極性和主動性，千方百計搞好鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作，不辜負(fù)黨和人民的期望。二是做好群眾工作要熱心。人大工作最大的優(yōu)勢是密切聯(lián)系人民群眾，最大危險是嚴(yán)重脫離人民群眾。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大干部要把群眾滿意作為第一標(biāo)準(zhǔn)，把群眾利益作為第一選擇，把服務(wù)群眾作為第一追求。要始終牢記群眾利益無小事，順應(yīng)民心，時刻把人民群眾的安危冷暖掛在心上，深入實(shí)際，調(diào)查研究，反映民意，貼近民生，集中民智，積極建言獻(xiàn)策。在當(dāng)前要把基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)環(huán)境建設(shè)、小城鎮(zhèn)建設(shè)、項目建設(shè)、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、扶貧開發(fā)、勞務(wù)輸轉(zhuǎn)、農(nóng)民增收以及農(nóng)民就醫(yī)看病、城鎮(zhèn)低保、農(nóng)村征地、城鎮(zhèn)拆遷等大事、要事、難事納入到鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作當(dāng)中，凝聚人民群眾的智慧和力量，群策群力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會全面發(fā)展。三是做好監(jiān)督工作要真心。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大依法進(jìn)行監(jiān)督，要圍繞黨委、政府的中心工作、重點(diǎn)工作和群眾關(guān)注的難點(diǎn)問題、突出問題。人大干部要大膽行使法律賦予的職權(quán)，不論是工作監(jiān)督，還是法律監(jiān)督，都要針對工作中存在的差距和問題，提出切合實(shí)際的意見、建議甚至批評，支持政府加大工作力度，更好地服務(wù)人民群眾，促使政府依法行政、依法辦事，推動法律在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的順利實(shí)施。四是做好代表工作要傾心。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大干部要經(jīng)常走訪聯(lián)系代表；對代表進(jìn)行培訓(xùn)，提供必要的學(xué)習(xí)資料；指導(dǎo)代表小組開展學(xué)習(xí)、走訪選民、持證視察調(diào)查等各項活動；組織代表開展提一條合理化建議、聯(lián)系走訪一次選民、為民辦一件實(shí)事、幫扶一個貧困戶的活動。
　　溫慶元：地方各級法院、檢察院可以向本級人大會議提出議案嗎四川省資陽市人大常委會溫慶元撰文提到收到一些地級市寄來的人民代表大會會議文件匯編，發(fā)現(xiàn)個別市的人民代表大會關(guān)于議案的規(guī)定中寫到：“大會主席團(tuán)、市人民代表大會常務(wù)委員會、各專門委員會，市人民政府，市中級人民法院，市人民檢察院，可以向本次會議提出屬于市人民代表大會職權(quán)范圍內(nèi)的議案，由大會主席團(tuán)決定交各代表團(tuán)審議后提交大會表決”。文章認(rèn)為這條規(guī)定不妥。其理由是：（一）這條規(guī)定不符合《地方組織法》的規(guī)定。1995年2月28日，第八屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十二次會議修正通過的《地方組織法》第十八條規(guī)定：“地方各級人民代表大會舉行會議的時候，主席團(tuán)、常務(wù)委員會、各專門委員會、本級人民政府，可以向本級人民代表大會提出屬于本級人民代表大會職權(quán)范圍內(nèi)的議案，由主席團(tuán)決定提交人民代表大會會議審議，或者并交有關(guān)專門委員會審議、提出報告，再由主席團(tuán)審議決定提交大會表決。”“縣級以上的地方各級人民代表大會代表十人以上聯(lián)名，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會代表五人以上聯(lián)名，可以向本級人民代表大會提出屬于本級人民代表大會職權(quán)范圍內(nèi)的議案……”《地方組織法》的這條規(guī)定表明有權(quán)向地方各級人民代表大會提出議案的主體是：本級人民代表大會主席團(tuán)、本級人大常委會、本級人大專門委員會、本級人民政府、本級人大代表聯(lián)名（縣級以上地方各級人大代表為十人以上，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人大代表為五人以上）。地方各級法院和檢察院不在有權(quán)向地方各級人民代表大會提出議案的主體之內(nèi)。（二）地方法院和檢察院沒有必要向本級人大會議提出議案。《選舉法和地方組織法釋義與解答》（喬曉陽、張春生主編，法律出版社2001年版）第106頁在回答“關(guān)于地方各級法院和檢察院能否提出議案”這個問題時寫到：“本法（筆者注：地方組織法）沒有規(guī)定地方各級法院、檢察院可以向本級人大及其常委會提出議案，主要考慮是，司法方面的事項應(yīng)當(dāng)由全國人大及其常委會立法，地方人大及其常委會無權(quán)對司法方面的事項作出決定，所以，地方各級法院和檢察院沒有什么議案需要向本級人大及其常委會提出。”這個回答表明，地方各級法院和檢察院沒有必要向本級人大及其常委會提出議案，即使提出議案，地方各級人大及其常委會也無權(quán)就該議案作出決定。地方各級人民代表大會在制定《關(guān)于議案的規(guī)定》時必須以《地方組織法》為依據(jù)，不應(yīng)該把地方各級法院和檢察院作為有權(quán)向各級人民代表大會提出議案的主體。
　　劉金定：批準(zhǔn)下一級人大選出的檢察長及決定檢察長代理人選的幾個疑點(diǎn)問題湖南省人大常委會劉金定撰文說，某省一個設(shè)區(qū)市的人大選出一名市檢察院檢察長，在報經(jīng)省檢察院提請省人大常委會批準(zhǔn)，而省人大常委會尚未批準(zhǔn)、答復(fù)情況下，市人大常委會又收到了提請決定省檢察院一名干部為市檢察院檢察長代理人選的議案。這個問題引起廣泛關(guān)注和強(qiáng)烈反映。有的同志提出：省人大常委會為什么沒有及時批準(zhǔn)？在省人大常委會批準(zhǔn)期間，是否出現(xiàn)市檢察長“因故不能擔(dān)任職務(wù)”，需要提請市人大常委會決定其代理人選問題？還有省檢察院干部，可否直接決定其擔(dān)任市檢察院檢察長的代理人選問題？等等。文章談到關(guān)于省人大常委會批準(zhǔn)問題時說，選舉檢察院檢察長只要下一級人大選舉程序合法，上一級人大常委會就可以確認(rèn)選舉結(jié)果有效，予以批準(zhǔn)。這是因為：第一，調(diào)查核實(shí)當(dāng)選人有無不適合擔(dān)任此職的重大問題，似乎不屬于上一級人大常委會的職權(quán)范圍。何況有關(guān)機(jī)關(guān)已經(jīng)調(diào)查核實(shí)當(dāng)選人并無不適合擔(dān)任此職的重大問題，就應(yīng)當(dāng)及時予以批準(zhǔn)。第二，如果市檢察院檢察長任職后，發(fā)現(xiàn)他有不適合擔(dān)任此職的重大問題，市人大有權(quán)予以罷免，報經(jīng)省檢察院檢察長提請省人大常委會批準(zhǔn)；省人大常委會也可以根據(jù)省檢察院檢察長的建議予以撤換。文章談到關(guān)于決定檢察長代理人選問題時說，第一，在上一級人大常委會批準(zhǔn)下一級人大選出的檢察長期間，不存在檢察長“因故不能擔(dān)任職務(wù)”問題。這是因為上一屆檢察長任期屆滿，沒經(jīng)選舉獲得連任，不得繼任原職。剛剛選出的檢察長又尚未得到上一級人大常委會批準(zhǔn)，完成選舉程序，還不能赴任就職。而“因故不能擔(dān)任職務(wù)”，是指正在任職的人。這是不同的兩個法律概念。如果把行為主體、方式不同，本應(yīng)分開履行的選舉與決定代理人兩道法律程序攪在一塊，加以“統(tǒng)籌解決”，反而會使問題復(fù)雜化，從而造成違法的結(jié)果。第二，省檢察院干部不具備市檢察院檢察長代理人選的主體資格，不能直接決定其為市檢察院檢察長的代理人選。這是因為地方組織法規(guī)定，應(yīng)當(dāng)“從本級……人民檢察院副職領(lǐng)導(dǎo)人員中決定代理的人選”。如果擬任代理人選不是來自市檢察院副職領(lǐng)導(dǎo)人員，就要先任命其為市檢察院副職領(lǐng)導(dǎo)人員，再決定其擔(dān)任正職領(lǐng)導(dǎo)人員的代理人選。如果把上述兩道法律程序放在一次人大常委會會議上履行，那就是違法無效的，應(yīng)當(dāng)堅決加以制止和糾正，以維護(hù)法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)。