我國人大選舉中城鄉人口比例發展的歷史特點與趨勢

　　人民代表大會選舉中的城鄉人口比例是指城鄉每一人大代表所代表的人口數。自《共同綱領》規定各級人大由人民用普選方法產生，以及1953年正式實施《中華人民共和國全國人民代表大會及地方各級人民代表大會選舉法》以來，我國人大代表的選舉依行政區劃形成全國和地方多級選舉制，以及直接選舉和間接選舉相結合的選舉方式，城鄉按相應的人口比例確定或分配人大代表名額。人大選舉中的城鄉人口比例，從實行普選特別是改革開放以來，隨著我國經濟社會發展和民主政治建設的推進而發生選舉層級性與發展階段性的調整，城鄉每一人大代表所代表的人口差距逐步縮小乃至趨同。然而，在這一歷史進程中，基于城鄉差別、規范城鄉人大選舉的人口比例政策卻不時受到是否合理與公平的質疑。因此，能否歷史地認識我國人大選舉中的城鄉人口比例的確定與調整，不僅關系到能否正確認識我國人大選舉制度的歷史必然性與政治優勢，也關系到城鄉如何逐步實現按相同人口比例選舉人大代表。
　　
　　一、城鄉人口比例發展的政策目標
　　
　　對于按一定人口比例，特別是城鄉按不同人口比例選舉人大代表問題，在我國實行普選伊始，黨就明確認識到了其歷史局限性。1953年2月11日，鄧小平在中央人民政府委員會上作選舉法草案的說明時指出：“在選舉上不同比例的規定，就某種方面來說，是不完全平等的。”同時，他闡述了城鄉按不同人口比例的歷史必然性及其意義，指出只有這樣規定，“才能真實地反映我國的現實生活，才能使全國各民族各階層在各級人民代表大會中有與其地位相當的代表，所以它不但是很合理的，而且是我們過渡到更為平等和完全平等的選舉所完全必需的”[1] 。他還專門就規定城鄉應選人大代表的不同的人口比例問題指出：“城市是政治、經濟、文化的中心，是工人階級所在，是工業所在，這種城市和鄉村應選代表的不同人口比例的規定，正是反映著工人階級對于國家的領導作用，同時標志著我們國家工業化的發展方向。因此，這樣規定是完全符合于我們國家的政治制度和實際情況的，是完全必要的和完全正確的?！?[2]這些思想認識表明，城鄉按不同人口比例選舉人大代表，是由我國國情決定的，又是為逐步實行相同人口比例創造條件的。
　　新中國建立以來特別是改革開放以來實行普選的過程，實際上就是一個逐步實現城鄉按相同人口比例選舉人大代表的政策制定、調整及其實踐過程。在這一過程中，城鎮化和非農業人口的發展，成為推動城鄉人口比例政策改進和發展的主要經濟社會動因。黨的十七大正是在歷史發展的基礎上，結合我國經濟社會的快速發展，城市化進程的不斷推進，以及城鎮人口的比例不斷提高，提出了逐步實行城鄉按相同人口比例選舉人大代表的建議。這一建議是我國人大選舉制度自我完善和發展，并推動城鄉選舉在形式與事實上最終實現完全平等的必然要求，標志著人大選舉中的城鄉人口比例政策的根本性變革。
　　
　　二、城鄉人口比例關系的多樣性
　　
　　從新中國建立以來人大選舉中的城鄉人口比例政策可以看出，我國自 1953年實行普選以來，在人大代表名額的確定和分配問題上，城鄉人口比例并非一開始就是完全不同的。其中，在1953年，鄉鎮選舉層級就是按相同人口比例選舉的，其人口比例關系至1956年才發展為不相同。城鄉在實行不同人口比例中，一般是城鎮每一代表所代表的人口少于鄉村，甚至相差幾倍。但并非都是如此。在發展工業化的初期，城鄉人口比例在基層出現了城鎮多于鄉村的現象。即使在同一個選舉層級，因城鄉人口構成和城鎮化發展程度不同，城鄉選舉并行著多種人口比例關系。如根據1982年修改后的選舉法規定，自治州、縣、自治縣人大代表選舉的城鄉人口比例關系，一般為1:4，但縣、自治縣行政區域內，鎮的人口特多的，或者不屬于縣級以下人民政府領導的企業事業組織的職工人數在全縣總人口中所占比例較大的，農村每一代表所代表的人口數同鎮或者企業事業組織職工每一代表所代表的人口數之比可以小于4:1直至1:1。城鄉人口比例關系的多樣性，是我國城鄉人口和經濟社會發展的不平衡性在人大選舉中的具體表現。
　　
　　三、城鄉人口比例的伸展性
　　
　　由于人口密度的差異，選舉法自1953年始，就在同一選舉層級，根據人口規模的不同，規定了每一代表所代表的相應人口數。一般的，人口規模每增長到一定程度，其每一代表所代表的人口數就有一定幅度的增加。至1995年，第八屆全國人大常委會第十二次會議在修正選舉法時，確立了城鄉在代表選舉的人口比例的基數不變的情況下，根據人口增加而相應增加人大代表的做法。如設區的市、自治州的代表名額基數為240名，每25000人可以增加1名代表；人口超過1000萬的，代表總名額不得超過650名?？h、自治縣、不設區的市、市轄區的代表名額基數為120名，每5000人可以增加1名代表；人口超過165萬的，代表總名額不得超過450名；人口不足5萬的，代表總名額可以少于120名； 鄉、民族鄉、鎮的代表名額基數為40名，每1500人可以增加1名代表；人口超過9萬的鄉、民族鄉的代表總名額不得超過100名；人口超過13萬的鎮的代表總名額不得超過130名；人口不足2000的鄉、民族鄉、鎮的代表總名額可以少于40名。這些層級的地方人大代表名額的基數與按人口數增加的代表數相加，即為地方各級人大代表的總名額[3] 。城鄉人口比例的這種伸展性，在人口發展與人大規模之間建立起一個增長機制，有利于各級人大制度的發展和完善。
　　
　　四、城鄉人口比例與選區劃分、選民識別的配套性
　　
　　城鄉人口比例的落實是與選區劃分和選民識別緊密聯系在一起的。選區劃分不合理、或選民識別不當，都會造成法定人口比例落實的不充分甚至走樣。
　　選區的合理劃分是保證人大選舉中城鄉人口比例政策得以落實的基礎性工作。1953年實行普選時，鄉、鎮人大代表選舉按相同人口比例進行選舉。相應的，關于基層選舉工作中的選區劃分，中央選舉委員會決定，每一選區的人口數應與當地每一代表所應代表的人口數大體相適應，可略有差別，例如，每一代表所代表的人口數為100人，則劃定應選兩個代表的選舉區時，有的選區的人口數可略多于200人，有的也可略少于200人。一般的選區，以能產生兩三個或三個以上代表為適當。人口稀散，地區遼闊之處，可以一個選區選出一個代表，特殊的還可以兩個選區合選一個代表。劃分選區時，須照顧路程的遠近。每一選區的大小，一般以直徑不超過20華里為原則，特殊情形者例外[4]。 由于選舉實行城鄉按相同比例進行，選區的劃分主要根據選民的居住情況，并結合了人口與居住的自然條件。
　　1995年選舉法修正以來，不設區的市、市轄區、縣、自治縣、鄉、民族鄉、鎮的人大代表名額分配到選區，按選區進行選舉。選區可以按居住狀況劃分，也可以按生產單位、事業單位、工作單位劃分。選區的大小，按照每一選區選1名至3名代表劃分。城鎮各選區每一代表所代表的人口數應當大體相等。農村各選區每一代表所代表的人口數應當大體相等[5]。
　　人大選舉政策根據改革開放以來出現的諸如人口流動等新情況，對于流動人口，縣、自治縣的人民政府駐地在市內的，其所屬機關、團體和企業事業組織，以及駐在鄉、民族鄉、鎮的不屬于縣級以下人民政府領導的企業事業組織如何參加選舉等問題，作出了相應的規定。這實際上是對特殊情況下的選民所進行的識別與界定。
　　其一，關于人口流動。人口的流動產生了人與戶口不在一地的公民參加選舉問題。這一問題關系到這類人口如何履行公民選舉權利，而且關系到選舉人口的計算。然而，對于這一問題的處理，各地做法曾是不完全統一的。其中，在農村，大部分地區允許長期居住而戶口不在當地的具有選民資格的人，就地參加選舉；在城市，有的允許這些人在居住地參加選舉，較多的市則不允許，主要是怕引起要求解決戶口遷移問題[6]。 為統一做法，1983年3月5日，第五屆全國人大常委會第二十六次會議通過《關于縣級以下人民代表大會代表直接選舉的若干規定》，規定選民在選舉期間臨時在外地勞動、工作或者居住，不能回原選區參加選舉的，經原居住地的選舉委員會認可，可以書面委托有選舉權的親屬或者其他選民在原選區代為投票。選民實際上已經遷居外地但是沒有轉出戶口的，在取得原選區選民資格的證明后，可以在現居住地的選區參加選舉。
　　
　　其二，關于縣、自治縣的人民政府駐地在市內的，其所屬機關、團體和企業事業組織的職工參加選舉問題。為避免重復參加選舉，根據直接選舉的經驗，第五屆全國人大常委會第二十六次會議規定，縣、自治縣的人民政府駐地在市區內的，其所屬機關、團體和企業事業組織的全體職工，參加縣、自治縣的人大代表的選舉，不參加市、市轄區的人大代表的選舉。
　　其三，關于駐在鄉、民族鄉、鎮的不屬于縣級以下人民政府領導的企業事業組織的職工參加選舉問題。由于這些企業事業組織的職工人數很多，參加鄉、鎮一級選舉，其代表所占比例很大，而鄉、鎮一級人大主要討論農村問題，同這些單位關系不大。根據一些地方建議這些單位可以不參加鄉、民族鄉、鎮的人大代表選舉的意見，第五屆全國人大會常委會第二十六次會議決定，這類企業事業組織的職工可以只參加縣級人民代表大會代表的選舉，而不參加鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會代表的選舉[7]。
　　
　　五、城鄉人口比例發展的趨同性
　　
　　總體而言，盡管城鄉在縣及其以上一直按不同人口比例選舉各級人大代表，但其人口比例政策是以適應我國各個歷史階段的形勢與任務，隨著經濟社會和城鄉關系的發展變化，而作相應的調整與變更的。選舉層級不同，人口比例也不相同。特別是改革開放以來，人大代表選舉中的城鄉之間每一代表所代表的人口差距總體上呈逐步縮小趨勢。例如，至1995年，省、自治區的人大代表名額的分配原則，由農村每一代表所代表的人口數5倍于改為4倍于城市每一代表所代表的人口數。省、自治區、直轄市應選全國人大代表的名額，由全國人大常委會按照農村每一代表所代表的人口數，由8倍于改為4倍于城市每一代表所代表的人口數的原則分配。在特定條件下，城鄉還可以按相同人口比例進行選舉。如前述的縣、自治縣行政區域內，鎮的人口特多的，或者不屬于縣級以下人民政府領導的企業事業組織的職工人數在全縣總人口中所占比例較大的，農村每一代表所代表的人口數同鎮或者企業事業組織職工每一代表所代表的人口數之比可以小于4:1直至1:1。
　　新中國建立以來城鎮和鄉村人口構成的發展變化，是確定人大選舉中城鄉人口比例的重要依據。在城鄉人口占總人口的比重中，1952年是12.46∶87.54，1955年是13.48∶86.52；1978年為17.92∶82.08，1982年為21．13∶78.87，1995年為29.04∶70.96，2000年達到36.22∶63.78。據2005年初發布的《中華人民共和國2004年國民經濟和社會發展統計公報》，到2004年底，城市居民人數占全國總人口的比重已達41.8%。在2000~2004年間，我國城鄉居民人口比例連續每年消長一至兩個百分點。據國家統計局2005年底開展的全國1％人口抽樣調查結果推算，2005年年末，居住在鄉村的人口有74，471萬人，占總人口的57.01％。城鄉人口規模的這一消長勢頭，隨著我國產業結構、經濟發展方式的調整和人口大規模的流動，仍在繼續發展。
　　根據城鄉人口構成、人口流動的趨勢和人大建設的需要，2007年3月，十屆全國人大五次會議通過的《關于第十一屆全國人民代表大會代表名額和選舉問題的決定》規定：“第十一屆全國人民代表大會代表中，來自一線的工人和農民代表人數應高于上一屆。在農民工比較集中的省、直轄市，應有農民工代表?！?008年2月26日， 第十屆全國人大常委會代表資格審查委員會在《第十一屆全國人大代表的代表資格的審查報告》中指出，選出的第十一屆全國人大代表具有廣泛性和代表性，各方面都有適當的比例。來自一線的工人和農民代表人數高于上一屆，其中有3名農民工代表。這在一定意義上說明，隨著城市化、工業化和城鄉一體化的發展，以及城鄉人口差距的縮小，我國城鄉按相同人口比例選舉人大代表的條件已基本成熟。
　　
　　六、城鄉人口比例政策的法制化
　　
　　自 1953年選舉法確立人大代表選舉制度以來，作為確定和分配人大代表名額的城鄉人口比例政策就納入了選舉法。此后，每涉及人大代表名額和城鄉人口比例的調整，全國人大及其常委會一般以相應決定或決議予以規定。如1955年3月10日全國人大常委會通過《關于省縣鄉改變建制后本屆人民代表大會代表名額問題的決定》，1956年5月12日全國人大常委會通過《關于縣、市、市轄區、鄉、民族鄉、鎮人民代表大會代表名額等問題的決定》，1957年7月15日一屆全國人大四次會議通過《關于第二屆全國人民代表大會代表選舉問題的決議》，1958年3月19日全國人大常委會通過《關于地方各級人民代表大會代表名額問題的決定》，1958年6月3日全國人大常委會通過《關于第二屆全國人民代表大會代表的選舉單位和代表名額調整情況的報告》，1963年12月3日二屆全國人大四次會議通過《關于第三屆全國人民代表大會代表名額和選舉問題的決議》等。改革開放以來，1979年7月1日五屆全國人大二次會議通過新的人大選舉法。這一選舉法經1982年12月10日五屆全國人大五次會議《關于修改〈中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法〉若干規定的決議》修正，1986年12月2日六屆全國人大會常委會第十八次會議第二次修正，1995年2月28日八屆全國人大常委會第十二次會議第三次修正，2004年10月27日十屆全國人大常委會第十二次會議第四次修正，在規范城鄉人大選舉上不斷完善。在此基礎上，十屆全國人大常委會在工作報告中建議第十一屆全國人大常委會將選舉法的修改列入2008年立法工作規劃[8]。可以說，法制化是人大選舉中城鄉人口比例政策發展的一個鮮明特征。城鄉人口比例政策的法制化為逐步實行城鄉按相同人口比例選舉人大代表提供了一定的歷史與法制基礎。
　　
　　注釋：
　　[1][2]鄧小平：《關于〈中華人民共和國全國人民代表大會及地方各級人民代表大會選舉法〉草案的說明》，全國人大常委會辦公廳研究室編：《中華人民共和國人民代表大會文獻資料匯編（1949-1990）》，中國民主法制出版社1990年版，第131~132、133頁。
　　[3][5]《全國人大和地方各級人大選舉法》（根據1995年2月28日八屆全國人民代表大會常務委員會第十二次會議《關于修改〈中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法〉的決定》第三次修正)，載《人民日報》1995年3月1日。
　　[4]《中央選舉委員會關于基層選舉工作的指示》，全國人大常委會辦公廳研究室編：《中華人民共和國人民代表大會文獻資料匯編（1949-1990）》，中國民主法制出版社1990年版，第138頁。
　　[6][7]王漢斌：《關于縣級以下人民代表大會代表直接選舉的若干規定（草案）的說明》（1983年3月2日在五屆全國人民代表大會常務委員會第二十六次會議上），全國人大常委會辦公廳研究室編：《中華人民共和國人民代表大會文獻資料匯編（1949-1990）》，中國民主法制出版社1990年版，第191頁。
　　[8]吳邦國：《全國人民代表大會常務委員會工作報告》（2008年3月8日在十一屆全國人民代表大會一次會議上），載《人民日報》2008年3月22日。
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