談談進一步完善人大及其常委會列席制度的問題

　　“列席”是指符合所參加的會議、某項工作、某項活動的有關規定的非正式代表的參與行為，列席者只有發言權沒有表決權。從現行法律法規和有關規范性文件的規定看，人大及其常委會的列席可以分為法定列席和臨時列席兩類。法定列席又可以分為已定列席（確定列席）和未定列席兩類，前者在法律法規或有關規范性文件中，列席者的指向具體明確，即已經具體化到確定的列席主體；后者在法律法規或有關規范性文件中，列席者的指向不夠具體，即沒有具體化到確定的列席主體，還需要另外的程序來確定具體的列席者。
　　
　　未定列席又有3種情況：
　　第一種是，法律法規或有關規范性文件只規定了列席者的列席權（例如規定，有權列席），或者法律法規或有關規范性文件做出的是選擇性規定（例如規定，可以列席、可以應邀列席、可以邀請列席、可以安排列席），這些人員是否列席，還需要另外的程序來決定。
　　第二種是，法律法規或有關規范性文件只規定了列席者的范圍（例如規定，負責人、有關負責人、主要負責人、有關方面、有關的專門委員會、有關機關團體、有關的代表、主任或者副主任一人、參加視察或者專題調研的代表可以列席），這個范圍的人員中誰屬于有關的，最終列席者是誰、多少人列席，都需要另外的程序來決定。
　　第三種是，法律法規和有關規范性文件規定了列席者的范圍，同時還規定了若干種決定程序（例如規定，可以被推選或者受邀請列席），最終誰列席、如何選擇其中的某一個決定程序，都需要另外的程序來決定。
　　人大及其常委會的列席制度應該包括：各級人代會、縣級以上各級人大常委會會議、人大設有專門委員會而其召開的會議、人大及其常委會其他會議、人大及其常委會（包括專門委員會）組織的有關工作和活動、人大常委會派出機構或工作機構（如工作委員會）召開的會議或組織的有關工作和活動的列席及其決定程序，列席者的權力和責任、權利和義務以及發言制度。
　　關于人大及其常委會目前的列席制度，各地地方性法規和地方人大有關的規范性文件中存在一些不同規定，限于篇幅，本文在論述時，只引述法律的規定。
　　
　　一、全國人大及其常委會的列席制度
　　
　　（一）全國人代會的列席
　　全國人大組織法、全國人大議事規則規定，國務院組成人員、中央軍委組成人員、最高人民法院院長、最高人民檢察院檢察長列席全國人代會。
　　全國人大組織法還規定，其他有關機關、團體的負責人，經主席團決定，可以列席全國人代會；全國人代會上，在主席團會議或者專門委員會會議上答復質詢案的，提質詢案的代表團團長或者提質詢案的代表可以列席會議。
　　全國人大議事規則規定，其他有關機關、團體的負責人，經全國人大常委會決定，可以列席全國人代會；專門委員會審議代表聯名或代表團提出的議案是否列入議程時，可以邀請提案人列席會議；專門委員會審議議案和有關報告涉及專門性問題時，可以邀請有關方面的代表和專家列席會議；全國人代會上，在主席團會議或者專門委員會會議上答復質詢案的，提質詢案的代表團團長或者提質詢案的代表有權列席會議。
　　代表法規定，人代會期間，代表可以被推選或者受邀請列席主席團會議、專門委員會會議。
　　全國人代會的列席制度包括人代會上主席團會議的列席，法律對全國人代會主席團會議的列席專門作了規定，主要是：全國人大組織法所規定的，全國人代會上，在主席團會議上答復質詢案的，提質詢案的代表團團長或者提質詢案的代表可以列席會議。代表法所規定的，人代會期間，代表可以被推選或者受邀請列席主席團會議。
　　前述所有列席人員中，國務院組成人員、中央軍委組成人員、最高人民法院院長、最高人民檢察院檢察長的列席，屬于法定列席的已定列席，列席者具有明確具體的指向性，他們列席全國人代會，不需要另外的決定程序，而其他列席者的列席屬于法定列席的未定列席，其列席還需要另外的程序來決定。
　　關于全國人代會列席的決定程序，全國人大組織法規定，其他有關機關、團體負責人，經主席團決定，可以列席全國人代會。全國人大議事規則規定，由全國人大常委會決定列席人員名單；其他有關機關、團體的負責人，經全國人大常委會決定，可以列席全國人代會。
　　前述內容構成了全國人代會目前基本的列席制度。
　　長期以來，實際公布的全國人代會的列席者是下列人員：國務院組成人員、中央軍委組成人員、大會副秘書長人選、全國人大常委會副秘書長，不是全國人大代表的全國人大常委會工作機構負責人、國務院副秘書長、國務院有關部門負責人、最高人民法院副院長、最高人民檢察院副檢察長、省級人大常委會和省級人民政府主要負責人、解放軍在京各大單位和武警部隊主要負責人，還有全國政協委員、香港和澳門特別行政區行政長官。
　　這些列席人員中，全國人大常委會工作機構負責人、省級人大常委會和省級人民政府主要負責人、解放軍在京各大單位和武警部隊主要負責人，其指向還不夠具體，沒有具體化到確定的列席主體，屬于法定列席的未定列席，還需要另外的程序來決定。其他列席者屬于法定列席的已定列席，不需要另外的決定程序。
　　
　　（二）全國人大常委會的列席
　　全國人大組織法規定，常委會舉行會議的時候，可以由各省、自治區、直轄市的人大常委會派主任或者副主任一人列席會議；在全國人大常委會會議上、在專門委員會會議上答復質詢的，提質詢案的常委會組成人員可以出席會議。
　　全國人大常委會議事規則規定，常委會舉行會議的時候，國務院、中央軍委、最高人民法院、最高人民檢察院的負責人，全國人大各專門委員會主任委員、副主任委員，有關的專門委員會委員、顧問，有關部門負責人，各省、自治區、直轄市的人大常委會主任或者副主任一人，列席會議；常委會舉行會議的時候，必要時，可以邀請有關的全國人大代表列席會議。
　　監督法規定，在人大常委會會議上，在專門委員會會議上答復質詢案的，提質詢案的常委會組成人員有權列席會議。人大常委會聽取專項工作報告時，可以安排參加視察或者專題調查研究的代表列席會議。
　　代表法規定，縣級以上的各級人大代表可以應邀列席本級人大常委會會議。
　　立法法規定，有關的專門委員會審議法律案時，可以邀請其他專門委員會的成員列席會議；在全國人大常委會會議上，專門委員會審議常委會組成人員聯名提出的法律案是否列入議程時，可以邀請提案人列席會議；法律委員會審議法律案時，可以邀請有關的專門委員會的成員列席會議。
　　前述法律規定構成了全國人大常委會目前基本的列席制度，除了全國人大各專門委員會主任委員、副主任委員的列席屬于法定列席的已定列席，不需要另外的決定程序外，其他列席者的列席都屬于法定列席的未定列席，其列席還需要另外的程序來決定。
　　經過長期的摸索，目前，全國人大常委會會議實際的列席者是下列人員：國務院或中央軍委主要負責人一人或各一人，最高人民法院、最高人民檢察院正職負責人，不是全國人大常委會組成人員的全國人大各專門委員會主任委員、副主任委員、委員、顧問，國務院有關部門負責人，各省、自治區、直轄市的人大常委會主任或副主任一人，全國人大常委會副秘書長和工作機構、辦事機構負責人，國務院法制辦主任和議案說明人，軍委法制局局長，還有應邀列席會議的全國人大代表。
　　這里，最高人民法院、最高人民檢察院正職負責人，不是全國人大常委會組成人員的全國人大各專門委員會主任委員、副主任委員、委員、顧問，全國人大常委會副秘書長，國務院法制辦主任和議案說明人，軍委法制局局長，具有明確具體的指向性，屬于第一類列席；而國務院或中央軍委主要負責人一人或各一人，國務院有關部門負責人，各省、自治區、直轄市的人大常委會主任或副主任，全國人大代表，其指向沒有具體化到確定的列席主體，屬于法定列席的未定列席，其列席需要另外的程序來決定。
　　
　　
　　（三）全國人大專門委員會的列席
　　全國人大組織法規定，全國人代會上，在專門委員會會議上答復質詢案的，提質詢案的代表團團長或者提質詢案的代表可以列席會議；各專門委員會的顧問可以列席專門委員會會議；全國人大常委會會議上，在專門委員會會議上答復質詢的，提質詢案的常委會組成人員可以出席會議。
　　全國人大議事規則規定，全國人代會上，在專門委員會會議上答復質詢案的，提質詢案的代表團團長或者提質詢案的代表可以列席會議；專門委員會審議代表聯名或代表團提出的議案是否列入議程時，可以邀請提案人列席會議；專門委員會審議議案和有關報告涉及專門性問題時，可以邀請有關方面的代表和專家列席會議。
　　全國人大常委會議事規則規定，常委會舉行會議的時候，全國人大各專門委員會主任委員、副主任委員，有關的專門委員會委員、顧問，列席會議。
　　監督法規定，人大常委會會議上，在專門委員會會議上答復質詢案的，提質詢案的常委會組成人員有權列席會議。
　　代表法規定，人大代表可以應邀列席本級人大各專門委員會會議；人代會期間，代表可以被推選或者受邀請列席專門委員會會議。
　　立法法規定，有關的專門委員會審議法律案時，可以邀請其他專門委員會的成員列席會議；在全國人大常委會會議上，專門委員會審議常委會組成人員聯名提出的法律案是否列入議程時，可以邀請提案人列席會議。
　　前述法律規定便是全國人大專門委員會目前基本的列席制度，除了全國人大各專門委員會主任委員、副主任委員列席全國人大常委會會議屬于法定列席的已定列席，不需要另外的決定程序外，其他列席者的列席都屬于法定列席的未定列席，其列席還需要另外的程序來決定。
　　
　　（四）全國人大代表的列席
　　全國人大代表的列席權及其相關法律制度是全國人大及其常委會列席制度的重要組成部分，其法律規定，前面已經列出，這里單列2de044d6b144a543246efa9c0f748b3d出來，以便更好地研究和探討。其主要內容是：
　　全國人大組織法規定，全國人大代表可以列席原選舉單位的人代會；全國人代會上，在主席團會議或者專門委員會會議上答復質詢案的，提質詢案的代表可以列席會議。
　　全國人大議事規則規定，全國人代會上，在主席團會議或者專門委員會會議上答復質詢案的，提質詢案的代表有權列席會議。
　　全國人大常委會議事規則規定，常委會舉行會議的時候，必要時，可以邀請有關的全國人大代表列席會議。
　　代表法規定，縣級以上的各級人大代表可以應邀列席本級人大常委會會議；代表可以應邀列席本級人大各專門委員會會議；代表可以列席原選舉單位的人代會，并可以應邀列席原選舉單位的人大常委會會議；人代會期間，可以被推選或者受邀請列席主席團會議、專門委員會會議。
　　監督法規定，人大常委會聽取專項工作報告時，可以安排參加視察或者專題調查研究的代表列席會議。
　　前述法律規定便是全國人大代表目前基本的列席制度，其列席都屬于法定列席的未定列席，只規定了其列席權或者邀請（安排、推選）主體的選擇性規定。全國人大代表真正要實現列席，還需要有邀請或者安排或者推選的程序或者其他程序來決定。
　　
　　 （五）全國人大常委會組成人員的列席
　　全國人大常委會組成人員的列席權及其相關法律制度也是全國人大常委會列席制度的重要組成部分，其法律規定，前面也已列出，這里單列出來，以便更好地研究和探討。其主要內容是：
　　監督法規定，人大常委會會議上，在專門委員會會議上答復質詢案的，提質詢案的常委會組成人員有權列席會議。
　　立法法規定，在全國人大常委會會議上，專門委員會審議常委會組成人員聯名提出的法律案是否列入議程時，可以邀請提案人列席會議。
　　前述法律規定便是全國人大常委會組成人員目前基本的列席制度，其列席也都屬于法定列席的未定列席，也是只規定了其列席權或者邀請主體的選擇性規定。全國人大常委會組成人員真正要實現列席，還需要有邀請程序或者其他程序來決定。
　　
　　（六）小結
　　概括法律所規定的全國人大及其常委會列席制度有關的內容，加上這些年來的實際做法，全國人代會、全國人大常委會會議的列席主體主要是：國務院組成人員、中央軍委組成人員、最高人民法院院長、最高人民檢察院檢察長的列席；其他有關機關、團體的負責人（有的法律的提法是有關部門負責人、國務院有關部門負責人）的列席；全國人代會副秘書長人選、全國人大常委會副秘書長、全國人大常委會工作機構負責人、國務院副秘書長、國務院法制辦主任和議案說明人的列席；最高人民法院副院長、最高人民檢察院副檢察長、中央軍委法制局局長、解放軍在京各大單位和武警部隊主要負責人的列席；香港和澳門特別行政區行政長官的列席；全國人大各專門委員會主任委員、副主任委員，有關的專門委員會委員、顧問、各省（自治區、直轄市）的人大常委會主任或者副主任（有的法律的提法是省級人大常委會主要負責人）的列席；全國人大代表、全國人大常委會組成人員和相關人員的列席；全國政協委員的列席；省級人民政府主要負責人的列席；有關方面專家的列席。
　　綜合各個法律所規定的全國人大及其常委會的列席制度，其內容主要是：
　　1. 國務院組成人員、中央軍委組成人員、最高人民法院院長、最高人民檢察院檢察長列席全國人代會；其他有關機關、團體的負責人，經主席團決定或者經全國人大常委會決定，可以列席全國人代會。
　　2. 全國人代會上，在主席團會議或者專門委員會會議上答復質詢案的，提質詢案的代表團團長或者提質詢案的代表有權（或可以）列席會議。
　　3. 專門委員會審議代表聯名或代表團提出的議案是否列入全國人代會的議程時，可以邀請提案人列席會議；專門委員會審議議案和有關報告涉及專門性問題時，可以邀請有關方面的全國人大代表和專家列席會議。
　　4. 全國人代會期間，全國人大代表可以被推選或者受邀請列席主席團會議、專門委員會會議。
　　5. 全國人大常委會舉行會議的時候，國務院、中央軍委、最高人民法院、最高人民檢察院的負責人，全國人大各專門委員會主任委員、副主任委員，有關的專門委員會委員、顧問，有關部門負責人，各省、自治區、直轄市的人大常委會主任或者副主任一人，列席會議。
　　6. 在全國人大常委會會議上，專門委員會會議上答復質詢的，提質詢案的常委會組成人員有權（或者可以）出席會議。
　　7. 必要時，全國人大常委會會議，可以邀請有關的全國人大代表列席會議。
　　8. 在全國人大常委會會議上，專門委員會審議常委會組成人員聯名提出的法律案是否列入議程時，可以邀請提案人列席會議。
　　9. 全國人大常委會聽取專項工作報告時，可以安排參加視察或者專題調查研究的全國人大代表列席會議。
　　10. 有關的專門委員會審議法律案時，可以邀請其他專門委員會的成員列席會議；法律委員會審議法律案時，可以邀請有關的專門委員會的成員列席會議。
　　11. 各專門委員會的顧問可以列席專門委員會會議。
　　12. 全國人大代表可以應邀列席全國人大各專門委員會會議。全國人大常委會審議法律案時，如果全國人大代表、全國人大常委會組成人員是提案人，可以列席會議。
　　13.全國人大代表可以應邀列席原選舉單位的人代會和人大常委會會議。
　　這就是全國人大及其常委會目前的列席制度的基本內容。
　　列席制度還有一個內容是列席人員的發言制度（見《論人代會和人大常委會發言制度的完善問題》一文），目前尚無法律規定。
　　
　　
　　二、地方各級人大及其常委會的列席制度
　　
　　（一）地方各級人代會的列席
　　地方組織法規定，縣級以上的地方各級人民政府組成人員和人民法院院長、人民檢察院檢察長，鄉級的人民政府領導人員，列席本級人代會。
　　全國人大組織法規定，全國人大代表可以列席原選舉單位的人代會。
　　地方組織法規定，縣級以上的其他有關機關、團體負責人，經本級人大常委會決定，可以列席本級人代會；省、自治區、直轄市、自治州、設區的市的人大代表可以列席原選舉單位的人代會；人代會上，在主席團會議或者專門委員會會議上答復質詢案的，提質詢案的代表有權列席會議。
　　代表法規定，省、自治區、直轄市、自治州、設區的市的人大代表可以列席原選舉單位的人代會；人代會期間，代表可以被推選或者受邀請列席主席團會議、專門委員會會議。
　　關于地方各級人代會主席團會議的列席，地方組織法規定，在主席團會議上答復質詢案的，提質詢案的代表有權列席會議。代表法規定，人代會期間，代表可以被推選或者受邀請列席主席團會議。
　　前述法律規定便是地方各級人代會目前基本的列席制度，縣級以上的地方各級人民政府組成人員和人民法院院長、人民檢察院檢察長，鄉級的人民政府領導人員的列席屬于法定列席的已定列席，不需要另外的決定程序，其他列席者的列席都屬于法定列席的未定列席，其列席還需要另外的程序來決定。
　　
　　（二）地方各級人大常委會的列席
　　地方組織法規定，人大常委會會議期間，在專門委員會會議上答復質詢案的，提質詢案的常委會組成人員有權列席會議。
　　代表法規定，縣級以上的各級人大代表可以應邀列席本級人大常委會會議；全國人大代表，省、自治區、直轄市、自治州、設區的市的人大代表可以應邀列席原選舉單位的人大常委會會議。
　　監督法規定，人大常委會聽取專項工作報告時，可以安排參加視察或者專題調查研究的代表列席會議；人大常委會會議上，在專門委員會會議上答復質詢案的，提質詢案的常委會組成人員有權列席會議。
　　前述法律規定便是縣級以上地方各級人大常委會目前基本的列席制度，都屬于法定列席的未定列席，要真正實現列席，都需要有另外的程序來決定。
　　
　　（三）地方各級人大專門委員會會議的列席
　　地方組織法規定，在專門委員會會議上答復質詢案的，提質詢案的代表有權列席會議。
　　代表法規定，省、自治區、直轄市、自治州、設區的市的人大代表可以應邀列席本級人大各專門委員會會議；人代會期間，代表可以被推選或者受邀請列席專門委員會會議。
　　前述法律規定便是縣級以上地方各級人大專門委員會目前基本的列席制度，都屬于法定列席的未定列席，要真正實現列席，都需要有另外的程序來決定。
　　
　　（四）地方各級人大代表的列席
　　地方各級人大代表的列席權及其相關法律制度是地方人大及其常委會列席制度的重要組成部分，其法律規定，前面已經列出。為了便于研究和探討，這里單列出來。其主要內容是：
　　地方組織法規定，省、自治區、直轄市、自治州、設區的市的人大代表可以列席原選舉單位的人代會；在主席團會議或者專門委員會會議上答復質詢案的，提質詢案的代表有權列席會議；省、自治區、直轄市、自治州、設區的市的人大代表可以列席原選舉單位的人代會。
　　代表法規定，縣級以上的各級人大代表可以應邀列席本級人大常委會會議；省、自治區、直轄市、自治州、設區的市的人大代表可以應邀列席本級人大各專門委員會會議，可以列席原選舉單位的人代會，并可以應邀列席原選舉單位的人大常委會會議；人代會期間，代表可以被推選或者受邀請列席主席團會議、專門委員會會議。
　　監督法規定，人大常委會聽取專項工作報告時，可以安排參加視察或者專題調查研究的代表列席會議。
　　前述法律規定便是地方各級人大代表目前基本的列席制度，其列席都屬于法定列席的未定列席，要真正實現列席，都需要有另外的程序來決定。
　　
　　（五）地方各級人大常委會組成人員的列席
　　地方各級人大常委會組成人員的列席權及其相關法律制度也是地方各級人大常委會列席制度的重要組成部分，其法律規定，前面也已列出，這里單列出來，以便更好地研究和探討。其主要內容是：
　　地方組織法、監督法規定，人大常委會會議期間，在專門委員會會議上答復質詢案的，提質詢案的常委會組成人員有權列席會議。
　　前述法律規定便是地方各級人大常委會組成人員目前基本的列席制度，其列席都屬于法定列席的未定列席，要真正實現列席，都需要有另外的程序來決定。
　　
　　（六）小結
　　概括法律所規定的地方各級人代會、縣級以上地方各級人大常委會列席制度有關的內容，從列席主體來看，有地方各級人民政府組成人員、人民法院院長、人民檢察院檢察長，鄉級的人民政府領導人員的列席；縣級以上的其他有關機關、團體負責人的列席；全國人大代表，省、自治區、直轄市、自治州、設區的市的人大代表的列席。
　　目前，地方各級人大、縣級以上地方各級人大常委會都比照全國人大及其常委會的列席制度的模式，對本地本級人大及其常委會的列席制度，作了規定，做法大同小異。而各地的實際做法要豐富得多，但限于篇幅，本文不一一列舉。
　　把各個法律所規定的與地方各級人大及其常委會列席制度有關的內容概括起來，其要點主要是：
　　1. 縣級以上的地方各級人民政府組成人員和人民法院院長、人民檢察院檢察長，鄉級的人民政府領導人員，列席本級人代會；其他有關機關、團體的負責人，經本級人大常委會決定，可以列席本級人代會。
　　2. 全國人大代表可以列席原選舉單位的人代會；省、自治區、直轄市、自治州、設區的市的人大代表可以列席原選舉單位的人代會。
　　3. 人代會上，在主席團會議或者專門委員會會議上答復質詢案的，提質詢案的代表有權列席會議。
　　4. 專門委員會審議代表聯名或代表團提出的議案是否列入人代會的議程時，可以邀請提案人列席會議；專門委員會審議議案和有關報告涉及專門性問題時，可以邀請有關方面的人大代表和專家列席會議。
　　5. 人代會期間，人大代表可以被推選或者受邀請列席主席團會議、專門委員會會議。
　　6. 人大常委會舉行會議的時候，“一府兩院”的負責人，人大各專門委員會主任委員、副主任委員、委員，有關部門負責人，下級人大常委會主任或者副主任一人，列席會議。
　　7. 人大常委會會議上，在專門委員會會議上答復質詢的，提質詢案的常委會組成人員有權列席會議。
　　8. 必要時，人大常委會會議可以邀請有關的人大代表列席會議。
　　9. 在人大常委會會議上，專門委員會審議常委會組成人員聯名提出的地方性法規案是否列入議程時，可以邀請提案人列席會議。
　　10. 人大常委會聽取專項工作報告時，可以安排參加視察或者專題調查研究的本級人大代表列席會議。
　　11. 人大代表可以應邀列席原選舉單位的人大常委會會議。
　　12. 人大代表可以應邀列席本級人大專門委員會會議。
　　13. 有關的專門委員會審議地方性法規案時，可以邀請其他專門委員會的成員列席會議。
　　這就是地方各級人大及其常委會目前基本的列席制度。
　　同全國人大及其常委會的列席制度一樣，地方各級人大及其常委會的列席制度也有一個內容，即列席人員的發言制度（見《論人代會和人大常委會發言制度的完善問題》一文），目前尚無法律規定。
　　
　　三、需要研究和探討的若干問題
　　
　　
　　人大及其常委會目前的列席制度尚不完善，存在不少問題，需要在實踐中不斷研究和探討，例如：
　　（一）關于法定列席中的已定列席，因為法律規定的列席者明確具體，即列席主體具有明確具體的指向性，在實踐中，執行法律關于其列席的規定就可以了，不需要另行規定其列席的決定程序。因此，從程序立法的角度看，這種列席比較簡單。
　　從法律的強制性來說，列席是這類列席者的責任和義務，他們必須列席，無故不列席，就是違法。
　　但在實踐中，各級人代會、常委會會議都出現過法定列席者不列席或請假的現象。一些地方人大及其常委會舉行會議時，應該由政府主要領導人列席的，卻由政府組成人員代替了；應該由政府組成人員的廳局長、委辦主任列席的，卻由不是政府組成人員的副職代替了；有的干脆讓秘書代領文件了事，直接影響了人大及其常委會會議的嚴肅性。
　　法定列席者無故不列席，如何承擔法律責任？從權力和責任的關系來分析，他們中的一部分是人大或其常委會選舉或任免的，對其列席情況是否可使用人大或其常委會的監督程序，要不要增加批評和督促的程序？而一部分不是人大或其常委會選舉或任免的，他們無故不列席怎么辦？對此，法律應有所規定。
　　法定列席者可不可以請假？向誰請假？批準程序是什么？是否可以指定其他人代替列席？如果允許，由誰來批準？人大及其常委會、人大專門委員會可否作出決定，不允許法定列席人列席？從法理上說，人大及其常委會、人大專門委員會應該有上述權力。但全國人大組織法規定的是，其他有關機關、團體負責人，經主席團決定，可以列席全國人代會，僅限于“其他有關機關、團體負責人”，并不是全體列席人員。全國人大議事規則規定的是，由全國人大常委會決定列席人員名單；其他有關機關、團體的負責人，經全國人大常委會決定，可以列席全國人代會。這里的“決定”原則上應包含允許列席和不允許列席，但應規定得更明確一些；關于這些問題的決定程序也應該有所規定。
　　（二）法定列席中的未定列席，法律規定的是列席者的列席權，或者是列席者的范圍，但多數是“可以列席”這樣的選擇性規定，有的雖然也規定了決定程序，但也是選擇性規定，沒有最終確定，還需要另外的程序來決定具體列席者。
　　人大及其常委會目前列席制度的主要問題，正是列席的決定程序不完善不健全，做決定的主體是會議或活動的組織者——人大及其常委會或專門委員會，還是授權給派出列席人員的機構、單位或組織決定，還是兩者協商共同決定，不明確。現在，一般都是派出列席人員的機構、單位或組織決定，報人大常委會。但是否需要人大常委會批準或同意，以什么形式來表示批準或不批準、同意或不同意，并不明確。
　　眾所周知，決定主體不同，決定程序也不同。法律應該首先明確規定決定主體，例如規定，各級人代會未定列席的決定，人代會召開前，由人大常委會決定，人大常委會閉會期間，由委員長會議或主任會議決定，并提請大會主席團追認；人代會召開后，由大會主席團決定。人大常委會會議未定列席的決定，由常委會會議或者由委員長會議或主任會議決定；人大專門委員會的列席，由專門委員會會議或者由主任委員會議決定，關于未定列席列席者的決定程序也應該有所規定。
　　那些選擇性規定——“可以列席”、“可以應邀列席”，本身就有兩個可能性：列席、不列席；就必須有一個主體決定他們列席還是不列席，決定邀請還是不邀請他們列席。決定主體到底是誰？決定程序是什么？法律應該作出明確規定，
　　（三）全國人大代表列席全國人大常委會會議，是在代表法中規定的；有關的專門委員會審議法律案時，可以邀請其他專門委員會的成員列席會議，是在立法法中規定的。全國人大常委會在實際工作中已經執行了這些規定。但在全國人大常委會議事規則中沒有這些規定。代表法、立法法都不是全國人大及其常委會議事程序方面的專門法律，就全國人大常委會的議事程序來講，全國人大常委會議事規則是專門法，所有重要的議事程序，都應該規定進去，所以，應在修改全國人大常委會議事規則時補充進去。
　　（四）全國人代會的列席由誰決定，全國人大組織法規定，其他有關機關、團體負責人，經主席團決定，可以列席全國人代會。全國人大議事規則規定，由全國人大常委會決定列席人員名單；其他有關機關、團體的負責人，經全國人大常委會決定，可以列席全國人代會。
　　1982年制定全國人大組織法時認為，其他有關機關、團體負責人列席全國人代會，可以經主席團決定。但是，在實際操作中發現，人代會召開后才能產生主席團，主席團產生后再決定列席名單，組織工作來不及。所以，1989年制定全國人大議事規則時，改為由全國人大常委會決定。
　　但是，這也給學習、掌握和執行這兩個法律的有關規定帶來困惑：它們有沒有矛盾？哪個法律有效？現在一直執行的是全國人大議事規則的規定。只是，如果全國人代會召開后，有關機關、團體負責人列席會議，還是需要主席團決定。因此，全國人大組織法的這個規定仍然有效。不管怎樣，兩個法律的規定應該一致起來，例如規定，全國人代會召開前，由全國人大常委會決定，全國人大常委會閉會期間，由委員長會議決定，并提請大會主席團追認；全國人代會召開后，由大會主席團決定。
　　（五）人大及其常委會的列席制度中，有一些重要內容，法律未作規定，例如，人大及其常委會（包括專門委員會）組織的有關工作和活動、人大常委會派出機構或工作機構（如工作委員會）召開的會議或組織的有關工作和活動的列席及其決定程序；由列席者或列席邀請者臨時提出、臨時決定的列席即臨時列席的提出和決定程序；列席者的權力和責任、權利和義務；列席者發言的形式（口頭發言或書面發言、個人發言或聯合發言、受限發言或自由發言）；列席者在人代會上代表團分組會議、代表團全體會議、人代會全體會議、人大常委會會議、人大設有專門委員會而其召開的會議、人大及其常委會其他會議、人大及其常委會（包括專門委員會）組織的有關工作和活動、人大常委會派出機構或工作機構（如工作委員會）召開的會議或組織的有關工作和活動的發言的確定程序；各種發言形式和發言場合下受限發言的次數和每次發言的時間，發言的申請和允許程序，發言的組織程序、對發言內容的要求等。這些內容，不一定都在法律中規定，有的可在法律中規定，有的可在其他規范性文件中規定，但都應該有所規定。
　　（六）地方各級人大及其常委會的列席制度只有地方組織法、代表法、監督法等少數幾部法律有所規定，相對于全國人大及其常委會的列席制度，規定得更簡單、更不完善、不健全。
　　過去，考慮到地方事務太復雜，不宜所有的事務都由法律統一規定，搞“一刀切”，從而束縛地方的積極性；另一方面，地方人大常委會建立時間還不長，還缺乏經驗，有些做法還有待在實踐中探索，所以，過去的辦法是由地方各級人大及其常委會根據有關法律，用地方性法規或規范性文件來規定自己的議事程序，包括地方各級人大及其常委會的列席制度。
　　現在，監督法第一次給地方人大常委會的一部分議事程序作了許多規定。這是一個突破，也是一個嘗試。監督法在立法上的成功，給進一步完善地方人大及其常委會的會議制度、工作程序和議事規則，包括地方各級人大及其常委會的列席制度，提供了一個新的思路。
　　地方各級人大常委會建立以來，地方人大及其常委會的會議制度、工作程序和議事規則已經有了豐富的實踐和立法經驗，完全可以在一個或幾個法律中規定清楚，只是在一些細微末節或尚不完全成熟的問題上，仍可以用地方性法規或規范性文件來補充規定，以保證地方人大及其常委會包括列席制度在內的會議制度、工作程序和議事規則的基本統一。
　　
　　（七）目前，各級人代會法定列席中的已定列席都要在本級人大常委會會議上（鄉鎮人代會是上次人代會主席團）再決定一次。因為法律已經明確規定了法定列席中已定列席的列席者，沒有必要再決定一次。只要決定人代會法定列席中的未定列席和臨時列席就可以了。當然，公布的時候，可以一并公布。
　　（八）地方組織法規定，地方人大及其常委會在本行政區域內，保證憲法、法律、行政法規和上級人大及其常委會決議的遵守和執行是其第一項職權。
　　為了切實做到這一點，讓地方各級人大常委會更好地理解、掌握和貫徹全國人大常委會通過的法律和決議決定，從1980年的五屆全國人大常委會第十四次會議開始，全國人大常委會舉行會議時，各省（區、市）人大常委會主任或副主任一人列席會議。1987年，這種做法被規定在全國人大常委會議事規則中。比照全國人大常委會的做法，各地也實行了下級人大常委會主任或副主任一人列席上一級人大常委會會議的做法，并且，把它規定在人大及其常委會的議事規則中。這個做法促進了各地下級人大常委會更好地理解、掌握和貫徹上級人大常委會通過的地方性法規和決議決定。
　　這種列席也需要在實踐中繼續完善，例如，有些省（區、市）邀請地級市和部分縣級人大常委會主任或副主任列席省級人大常委會會議，而每個省（區、市）的縣（市、區）都比較多，不可能每次會議每個縣（市、區）都派人列席，如何確定部分縣級人大常委會主任或副主任列席，就需要在實踐中摸索和總結經驗；又如，縣（市、區）邀請部分鄉鎮人大主席或副主席列席縣級人大常委會，也遇到類似的問題，也需要在實踐中摸索和總結經驗，應在實踐中逐步使之規范化，待條件成熟時，規定在法律或地方性法規或其他規范性文件中。
　　（九）有的地方召開人代會，不區分列席和旁聽，所有非正式代表都叫列席。許多人特別是地方黨委各部門的同志和一些企業、經濟組織、社會團體的負責人，以為列席比旁聽的檔次高，愿意列席不愿意旁聽。這是一種誤解。應該明確，列席和旁聽沒有政治上和待遇的區別，沒有哪個高哪個低的區別，僅僅是根據出席人與會議的法律關系以及應該享有的權力和責任、權利和義務而定的。如果允許這些人參加審議和討論時發言，他們就是列席；如果不允許這些人參加審議和討論時發言，他們就是旁聽。這完全由會議組織者——人大常委會、主席團的需要和安排而定。就會務來說，列席比旁聽的組織工作要多。在實際工作中，有些人就是聽取人代會的報告，并不參加審議和討論，會議組織者——人大常委會、主席團也沒有讓他們參加審議和討論的需要和安排。從法律上來說，這些人就是旁聽，應該明確他們本來的身份。這樣，既可以讓他們聽取人代會的報告，又不增加會議的經費和組織工作的工作量。
　　（十）政協委員列席同級人代會是新中國成立以來一直沿襲的做法。很長時間里，人代會和政協會還互相溝通情況，互發簡報，還有一點符合列席的法律含義，同時為了方便“一府兩院”負責人作報告，提高會議效率、減輕“一府兩院”負責人的工作負擔，也需要把“兩會”聽取報告的大會放在一起開，政協委員就成了列席同級人代會。隨著人民代表大會制度和政治協商制度的不斷完善，人代會和政協會越來越成為兩個相對獨立的會議，政協委員出席的是政協會議，對人代會不承擔任何責任和義務，除聽“一府兩院”報告外，政協委員同人代會不再存在任何關系，人代會和政協會也不再互相溝通情況，互發簡報，政協委員已經完全不符合列席的法律含義，同政府各部委負責人、各國使節、記者、會議工作人員一樣，在人代會上都沒有發言權，因此，都應是旁聽。鑒于人大和政協的政治地位相同，用旁聽會使人感覺人代會和政協會的地位有所不同，借鑒新中國成立初期有過的全國人大常委會和全國政協常委會聯席會議的經驗，可以考慮用人代會和政協會的聯席會議的形式，而不再用政協委員列席人代會的形式，聽取“一府兩院”的工作報告。
　　（十一）有一種情況，不能叫做列席。這就是全國人大議事規則所規定的，罷免案提請大會全體會議表決前，被提出罷免的人員有權在主席團會議和大會全體會議上提出申辯意見或者書面提出申辯意見；全國人大組織法所規定的，被罷免的全國人大代表可以出席原選舉單位的人代會、人大常委會會議或者書面申訴意見；地方組織法所規定的，被提出罷免的人員有權在主席團會議或者大會全體會議上提出申辯意見或者書面提出申辯意見；選舉法所規定的，縣級以上的地方各級人代會舉行會議時，被提出罷免的代表有權在主席團會議和大會全體會議上提出申辯意見或者書面提出申辯意見;縣級以上的地方各級人大常委會舉行會議時，被提出罷免的代表有權在主任會議和常委會全體會議上提出申辯意見或者書面提出申辯意見；代表法所規定的，被罷免的代表有權出席罷免該代表的會議申訴意見或者書面申訴意見。這時，被提出罷免的代表出席會議，不享有列席代表的發言權，不能參加討論和審議，只能提出申辯意見，所以，不屬于列席。
　　（十二）立法法規定，列入常委會會議議程的法律案，由有關的專門委員會進行審議，提出審議意見，印發常委會會議。有關的專門委員會審議法律案時，可以邀請其他專門委員會的成員列席會議，發表意見。這條規定是指在常委會開會期間的審議？還是指在常委會閉會期間的審議？還是既包括常委會開會期間的審議，也包括常委會閉會期間的審議？這條規定不夠明確。從立法原意上看，是既包括常委會開會期間的審議，也包括常委會閉會期間的審議。對此，法律應該規定明確。
　　（十三）全國人大組織法規定，全國人大常委會會議上，在專門委員會會議上答復質詢案的，提質詢案的常委會組成人員可以出席會議。如果這里的“出席”實際是“列席”，為了法制的統一和法律執行的方便，在法律用語上應該一致起來，就使用列席一詞。
　　（十四）據了解，近年來，各地人大都把邀請人大代表列席常委會會議作為保障代表知情權和發言權的一項重要舉措。但在實踐中，一些地方人大代表列席常委會會議存在形式主義的現象。主要表現在：
　　一是列席代表大多是會議召開一天前才接到電話通知，而且只通知開會的時間和地點，對會議審議的議題不了解，有的即使知道會議的審議內容，但由于時間太緊，無法對審議內容進行必要的調查研究，使之參加會議時無法發言。
　　二是會議沒有安排列席代表發言的時間。人大常委會會期很短，每次會議的議程又多，受會議時間的限制，主持人一般都不給列席代表發言的機會。
　　三是對列席代表的發言不夠重視，在會后匯總整理審議意見時，其發言列不進去，挫傷了列席代表發言的積極性。
　　如何使人大代表列席常委會會議充分發揮作用，從而推進代表工作呢？首先，應該完善人大代表列席常委會會議的制度，細化有關規定，從會議通知到會前視察和調研活動，都要組織安排好。其次，要注意安排列席代表在會上發言。第三，在匯總整理常委會審議意見時，應把列席代表有價值的意見匯總進去，做好列席代表審議意見的反饋，及時將落實情況反饋給他們，體現其發言的價值，增強他們列席的積極性和責任心。
　　（作者曾任全國人大常委會辦公廳研究室經濟組組長、政治組組長、辦公室主任，全國人大外事委員會辦公室主任，全國人大華僑委員會法案室主任）