真心代表人民　學會代表人民（下）

　　第二方面，該書的不足。
　　首先，體例還有缺陷。這本書的體例大體上比較全面。然而，如果再嚴格一點要求，就還需要補充一些內容。
　　例一，第五章以“審查工作報告”為標題。這固然突出了重點，但并不全面。代表法的相應表述是審議列入大會議程的“各項議案和報告”。從全書的結構看，第五章要給人大代表講的不止是如何審議工作報告，而且還應該有各項議案。所以，對應代表法，第五章的標題似應改為審議“各項議案和報告”。
　　第五章的結構有一個不妥，即忽視了預算的應有地位。關于政府的工作安排，政府一般用兩種文件向代議機關報告：一種以政策語言寫就，此即政府工作報告；另一種用預算語匯寫就，此即預算以及關于預算的報告。這兩種政府文件中，前者為虛，后者為實。政府工作報告以政策語言闡明政策和施政目標。這對于代議機關了解政情而言當然是必要的。但是，政府工作報告一般只提出政策，而不列舉各項政策所需經費。例如，政府推行節能環保政策。完善節能降耗、污染減排政策，普遍建立節能減排目標責任制。積極推進重點行業、重點企業和重點工程的節能工作，開展循環經濟試點，加強三峽庫區、松花江、南水北調水源及沿線、渤海等重點流域和區域水污染防治工作，實施燃煤電廠脫硫、城市污水處理、垃圾無害化處理等環保重點工程。連續4年在全國開展整治違法排污企業、保障群眾健康環保專項行動。扎實推進生態保護和建設[12]。 這里就沒有說推行節能環保政策所完成的這一系列工作共花費多少經費，更沒有說完成其中的每一項工作各花了多少錢。當然，政府工作報告在推出某些政策時，也提到經費。例如，為了促進教育發展和教育公平，將采取兩項重大措施：一是從新年開始，在普通本科高校、高等職業學校和中等職業學校建立健全國家獎學金、助學金制度，為此中央財政支出將由上年18億元增加到95億元，明年將安排200億元，地方財政也要相應增加支出…… [13]這樣做使人大代表看到了此項政策的配套經費。然而，政府工作報告至多僅零星交代某幾項政策的配套經費，而不會說明各項政策的配套經費。此外，它并不明確配套經費的使用機關。所以，如果人大以政府工作報告為主要依據或基本依據來決定是否批準政府的工作總結和安排，那么人大的批準就有若干局限。其一，它只能是一種空洞的批準。政府推行任何政策，都需要使用經費。沒有落實到經費的政策，必定是空洞的政策。其二，它的可行性尚在未定之天。政府工作報告開列那么多政策，每項政策都有經費支持嗎？政府工作報告本身并未回答這個實際問題。因而，如果人大以政府工作報告為主要依據或基本依據同意其提出的今后一年經濟社會發展的目標任務和工作部署，那么人大批準的其實是可行性尚不確定的目標任務和工作安排，所以人大的批準決議本身也缺乏可行性。
　　怎樣才能克服上述局限呢？答案在于充分發揮預算的作用。富有代議制經驗的國家無不以預算為主要依據或基本依據來決定是否批準政府的工作安排。我國老一輩領導人也曾深刻論述預算的重要性。毛澤東在新中國成立初期就指出：“國家的預算是一個重大的問題，里面反映著整個國家的政策，因為它規定政府活動的范圍和方向。”20世紀50年代鄧小平當財政部長的時候也說過：“數字中有政策，決定數字就是決定政策……數字里包括輕重緩急，哪些項目該辦，哪些項目不該辦。”[14] 預算將政府政策或工作安排落實為全面和具體的經費安排；預算表達了政府的目標任務、工作部署與經費的不可分割性。只有到了預算層面，人們才能確知政府在下年度有財力推行哪些政策，有財力辦哪些事情。所以，對人大而言，要切實了解政府的政策或工作安排，就必須深入到政府預算；要決定是否同意政府的政策或工作安排，就必須先檢查其預算擬定得是否可行，是否妥當。質言之，人大決定是否同意政府提出的今后一年經濟社會發展的目標任務和工作部署的主要依據或基本依據，不能是政府工作報告，更不能是預算報告，而必須是預算。應該說，政府工作報告經人大批準后再予以實施，這僅從表層體現了民主執政的原理，而人大依據預算批準政府的目標任務和工作部署，政府依據人大的批準而執行其目標任務和工作部署，這才是民主執政與科學執政的結合，因而從深層體現了民主執政原理。
　　故而，為了反映預算審議的極端重要性，第五章應該在適當位置專門向人大代表介紹審議預算的程序、形式和方法等。順便指出，鑒于預算內容的特殊性，人大審議預算的程序必須設置若干特殊的、即審議其他種類議案所不需要的環節。有的地方人大正在積極改革，但是總的看，各級人大現行的預算審議程序普遍缺乏這些特殊環節。所以，這里特別需要用前瞻的眼光，根據預算特殊的重要性，考慮人大會期的特點和其他特點，設計一套盡可能體現預算審議特殊要求的預算審議程序。可惜，這本書在這個問題上還缺乏認識。
　　在預算之外，法案、選舉罷免案、決議案等不同種類的議案相互性質有別。它們在性質上的不同客觀上要求人大采用不同的程序審議之。比如，法案審議程序應促使人大代表多回合地認識法案的內容并表示對法案的態度，選舉罷免案審議程序應讓人大代表與被提名人、候選人或被提出罷免案人對話。迄今為止，各級人大是用一種審議程序去審議各種議案，這不符合各種議案的特性，因而還不是科學議事。所以，除了為預算設置專門審議程序外，至少還應該為法案、選舉罷免案各設置專門審議程序，這樣才能推動人大走向科學議事。
　　根據以上考慮，這本書第五章的結構可改為：一、審議議案的程序、形式和方法等。二、審議報告的程序、形式和方法等。三、相關案例。在“審議議案的程序、形式和方法等”這一部分，預算審議程序、形式和方法，法案審議程序、形式和方法，選舉罷免案審議程序、形式和方法，其他議案審議程序、形式和方法相互并列。
　　例二，這本書對間接選舉的人大代表缺乏專門說明。從這本書的書名看，它應該既講直接選舉的人大代表，又談間接選舉的人大代表。原因之一，需要學習履職知識的不僅有直接選舉的人大代表，而且還有間接選舉的人大代表。原因之二，像我等這樣關注人大代表的讀者，總有一個感覺，即介紹直接選舉的人大代表的履職情況的讀物多，但介紹間接選舉的人大代表的履職情況的讀物卻不好找。原因之三，間接選舉的人大代表在若干制度方面都與直接選舉的人大代表不同，所以，必須專門說明。比如，聯系選民，間接選舉的人大代表是只需要聯系其選舉單位呢，還是應同時聯系其選舉單位所在地區的選民？再比如代表述職，一些地方已經嘗試由間接選舉的人大代表向其選舉單位的人大常委會述職。那么，是否應改為向選舉單位的人大述職？這些，都是這本書理應說明的。然而，這本書的結構和內容卻基本上限于前者。這是一個遺憾。
　　例三，如何處理人大常委會成員？人大常委會成員都具有雙重身份：他們既是人大代表，又是人大常委會成員。鑒于他們作為后者而應履行其他不擔任人大常委會成員的人大代表（姑且稱之為“純人大代表”）所不具有的職責，所以，最好應將人大常委會成員與純人大代表分別研究，分開論述。然而問題是，似乎找不到關于人大常委會成員的專門讀物。所以，讀者有理由期待關于人大代表的讀物不要只講純人大代表，而是以一定篇幅專門講講人大常委會成員。需要強調的是，人大常委會成員既然必須從人大代表中產生，那就意味著他們不但要履行人大常委會成員職責，而且還要履行人大代表職責。鑒于人大常委會成員掌握更多資源，所以對他們履行人大代表職責的行為必須有更高的要求。在履行人大代表職責方面，人大常委會成員應該為純人大代表做出表率。可是，現在的做法卻恰恰相反：我們的觀念和制度都只敦促純人大代表履行人大代表職責，而對人大常委會成員是否履行人大代表職責卻放任自流。顯然，這不合理。關于人大代表履職的研究成果和讀物應該反思這種不合理局面，提出糾正之道。
　　
　　除了體例上的缺陷外，這本書在理論方面也有一些需要錘煉之處。指導實踐的讀物，可以少講理論，但一旦講，就怕講錯，畢竟這類讀物的讀者面大。這本書的幾個觀點似乎不妥。
　　例一，關于代表制度的起源。須知，這本書講的代表制度，其實是特指作為代議制元素的議員制度。而代議制起源于歐洲的中世紀。這本書說原始社會“部落議事會的成員就是代表的前身，部落議事會制就具有代表制度的意味。” [15]這在理論上完全脫離了代議制的本來定義。
　　例二，關于代表制度的理論。對1936年以前出現的代表制度的各種學說，國內出版的著作中概括、分析得最好的當推日本學者美濃部達吉著、鄒敬芳譯、卞琳點校的專著《議會制度論》，和王世杰、錢端升的合著《比較憲法》。《比較憲法》將代表制度概括為三種，即委托說、代表說、國家機關說[16]。 《履職智慧與制度規范：人大代表履職程序設計》所講的代表制度的理論其實也是1936年以前出現的那三種，但這本書的編寫者改稱為：“強制委托說”、“代表責任說”、“代表授權說”。王、錢將委托說的要點概括為兩個：其一，選民與議員之間存在私法上的委托關系；選民可以用指示約束其議員。其二，此種委托關系僅存在于議員與選區之間，而不存在于議員與全國選民或全體議員與全國人民之間。《履職智慧與制度規范：人大代表履職程序設計》對上述第二方面的含義語焉不詳。王、錢將代表說的要點也概括為兩個：第一，議會全體為全國人民的受托人；否認選區可以用指示約束其議員。第二，議會全體所表達的意志視為與人民全體所直接表示的意志相等，因而有約束全體人民的效力。《履職智慧與制度規范：人大代表履職程序設計》將上述第一個要點改稱為“代表責任說”。這樣修改不妥，因為正如王、錢所概括的，這類學說重在否認各選區可以約束各自的議員，而不是說議員獨立承擔其責任。密爾也只是否認選區可以約束其議員，而沒有論證議員獨立承擔責任。《履職智慧與制度規范：人大代表履職程序設計》將上述第二個要點改稱為“代表授權說”。編寫者這樣命名顛倒了授權的主體與對象。按照編寫者的論述，應該是“選民授權說”或“人民授權說”。而且，不論是“代表授權說”，還是“選民授權說”或“人民授權說”，都沒有正確揭示出編寫者所應該概括的該學說的要旨，即議會全體所表達的意志視為與人民全體所直接表示的意志相等，因而有約束全體人民的效力。而且，該書第4頁說“法國基本法第三十八條”如何如何，這顯然不對，因為法國沒有制定過基本法。它所說的其實是德國基本法。
　　例三，在西方國家為什么代表說取代委托說，取得正統地位？這本書解釋說，原因在于民主理論的變遷。近代早期，人們理解中的民主就是“多數人的統治”，“就是少數服從多數，代表就是受多數選民的委托，參與國家管理，必須忠實地反映選民的意愿，唯選民之命是從，代表選區的利益。”而到了現代，民主理論變了。“……現代民主理論認為，民主從來都是少數人的統治。因此，主張選民只是選舉工具，代表一旦選出，就應當脫離選民獨立行事。”[17] 這樣說有若干不妥。第一，代表說取代委托說，主要原因在于資本主義政體取代封建主義政體的需要。德國、英國等歐洲國家在封建社會即出現了由各個選區選舉議員的制度，即封建選區代議制。各地封建主要通過各自地盤選出的議員向朝廷施加影響；各個城市也靠本城市選出的議員向君主請愿，并利用君主的征稅要求而改變其政策。應該說，這就是德英等國在封建時代形成的議員與選區的關系，即以選區約束議員為特色的封建代議關系。它受到當時法律的保護和支持，所以還形成了封建代議法律關系。法國大革命時期系統推出的委托說并非空想，而是來源于封建代議法律關系，并試圖割斷此種代議法律關系與封建政體的血緣，將它抬舉為一種超越社會形態的一般的代議法律關系。到封建社會向資本主義過渡時代，各個城市往來加強，趨向統一，因而市民階級在代議制方面不再堅持各個選區約束各自議員的舊制，而是轉向打破選區壁壘，由議員代表全國人民。不但如此，只有打破選區壁壘，市民階級才能粉碎封建貴族地主借他們對各自地盤的管轄權對各自議員的控制，進而使議員在議會自由地進行反封建斗爭。看到這個政治背景，才能理解為什么代表說在法國大革命時期大行其道。第二，代表說取代委托說，的確得到理論界加油。這些理論竭力否定委托說的兩個支點，即各選區是各自議員的委托人，和各選區有權以其指示約束其議員。一些思想家提出，任何一個選區的選民，都不是主權者，因而沒有資格將權力委托給議員，也無權以他們的指示約束其議員。此外，影響最大的恐怕是約翰·密爾在其大作《代議制政府》中提出的“智者決策”說。他提出，人民大眾缺乏對國事行使最終決策權所必需的智力、知識和經驗，所以必須選舉具備這些條件的人為議員。議員既然在智識方面大大超過選民，那么就不能聽選民的，而必須運用自己的智識決斷復雜的國事。另外，美濃部達吉借鑒德國國家法學者拉班德的議會職權來自憲法的學說，提出“法定代表”理論，并進而推論：“……若從法律上來說，那么，議會的全體，便是為代表全國國民而設，跟著議會的各位議員，也是有代表全國國民的任務。至于由哪個選舉區所選出，是于議員代表全國國民的資格上，沒有什么關系，比如日本的貴族院議員，或是由華族當中選舉出來的，或是由敕任的，然在法律上同是有代表全國國民的任務。”[18]這本書說的“現代民主理論認為”那些話，原不是論證代表說取代委托說的理由，而是為了對付現代民主的流弊。第三，稱民主從來都是少數人的統治的，這只是某些派別的現代民主理論；另外一些現代民主理論（有的還占據主流地位）反對這種觀點。
　　例四，這本書說中世紀的代表即議員“主要是為君主專制統治服務的，是君主的工具……” [19]這明顯違背德國、英國等國封建代議制的歷史實際。英德等國的封建君主的確想讓議員為君主專制統治服務，然而那個時代的議員恰恰展現了反君主專制的風骨。他們代表各自選區，頑強抵制君主的專制意圖。
　　例五，這本書說：“真正的代表制度除了代表具備代表性和普遍性外，還要求代表必須擁有立法權及作為最高權力機關的代表機關的政治形態存在。這種制度是伴隨近代西方資產階級民主制度的建立和發展而逐漸形成的。它最早出現在英國，繼而發展到法、美等國，并最終在世界范圍內得到鞏固和發展。” [20]這樣說有兩處不妥。第一，代表擁有立法權？顯然，代表即議員不擁有立法權。代表所獲得的應該稱為“代議權”。第二，西方以洛克為代表的一派的確主張立法權高于行政權和司法權，所以立法機關就是最高權力機關；但另一派不接受這種理論。孟德斯鳩的三權分立理論就不是以立法權為最高權力的理論為前提。美國憲法規定總統可以否決國會通過的法案，其法理根據在于行政權與立法權平等；美國最高法院創立對法律的違憲審查制度，又體現了司法權與立法權的平等。日本最高法院享有違憲審查權，同樣體現了司法權與立法權的平等。德國以憲法法院審查議會立法的合憲性，表明代表機關的地位并不在司憲機關之上。法蘭西第五共和國憲法下，立法權已經被降格為第二流權力中的老二，其議會的地位也降格如斯。可見，當代西方政體在代表機關的地位問題上顯現了明顯的多樣性；在西方七國集團中，大多數國家都不承認代表機關為最高權力機關。
　　例六，關于人大代表的獨立性。當代講議員的獨立性，涉及兩類代議關系：一為議員與選民（主要指選區的選民，還可指全國選民）的關系，即議員是否應服從選民的意見或指示？二為議員與所屬政黨的關系，即議員是否應服從其政黨（包括其議會黨團）的決定？我國人大代表的獨立性其實也涉及人大代表與選民或選舉單位的關系，和黨內人大代表與黨組織的關系。這本書僅談到人大代表與人民的關系，所以不夠全面。在人大代表與人民的關系方面，編寫者還在泛泛地講人大代表與“人民”的關系，而沒有具體到人大代表與選民或選舉單位的關系，因而不夠到位。編寫者強調人大代表在與人民的關系方面應有一定的獨立性。我不是一般的否認這個觀點，但想提醒編寫者注意：西方現在主張議員獨立于選民，是要否定其封建時代選區約束議員的舊制，擺脫其弊端。我國根本沒有出現過此類舊制及其弊端。相反，我們的人大代表所缺乏的恰恰是選區概念；我們的人大代表制度中，需要增強的恰恰是選民對人大代表的影響力；我們的選民（選舉單位）－人大代表關系中，需要弘揚的恰恰是選民的委托人意識。故而，不顧這些國情而單方面講人大代表的獨立性，似乎沒有切中時弊。
　　例七，提名候選人是否應征求被提名人的意見？長期來，我們對被選舉權的理解還比較片面，似乎被選舉權僅等于被選舉的資格。其實不然，被選舉權至少還包括被提名人自主決定是否接受提名的權利、候選人及當選人自主決定是否接受其職務的權利。我們對被提名人、候選人乃至當選人還缺乏尊重，似乎我提名了你，你就得接受提名；我選舉了你，你就得上任。其實，按照被選舉權的應有含義，提名人必須征求并尊重被提名人的表態權，選民必須征求并尊重候選人乃至當選人的表態權。提名人與被提名人、選民與候選人及當選人必須互相尊重，才能實現選舉的實質正義。這本書第六章寫道：“人大代表聯合提名候選人前，可以征求被提名人的意見，也可以不征求被提名人的意見。”[21]現實中的確就是這么操作的，但結果怎么樣？所以，不能再這么做了。
　　
　　注釋：
　　[12][13]十屆人大五次會議開幕 溫家寶作政府工作報告http://news.xinhuanet.com/misc/2007-03/05/content_5800
　　951.htm.
　　[14]王家林：《加強宣傳，總結經驗，進一步貫徹預算法》，載全國人大常委會辦公廳主辦：《人大工作通訊》1996年第4期，第14頁。
　　[15][17][19][20][21]王伊景、朱仁顯主編：《履職智慧與制度規范：人大代表履職程序設計》，廈門大學出版社2007年10月版，第5、4、6、59頁。
　　[16]王世杰、錢端升著：《比較憲法》，商務印書館1999年版，第四編第一章第一節第一目“議會的性質”。
　　[18]【日】美濃部達吉著：《議會制度論》，鄒敬芳譯、卞琳點校，中國政法大學出版社2005年版，第80頁。
　　（作者系中國社會科學院政治學所研究員、深圳大學當代中國政治研究所研究員）