受災學校在重建中需要思考的問題

　　 【摘要】本文以汶川地震受災學校重建為基礎，提出了建立應急機制、完善突發公共安全體系、儲備應急資金、繼續實行國庫集中收付制度、推動財政資金理財合法化、規范捐贈資金使用、確保教育建設資金的投入等措施，建議加強制度規范的建立和完善，注重規劃設計，規范建筑施工及建材的選用，完善簡易房后續工作，量化精神家園的重建工作，修建寄宿制學校，借鑒國外先進經驗，以期進一步完善受災學校的重建工作。
　　 【關鍵詞】學校重建；儲備應急資金；財政資金理財合法
　　
　　5·12汶川大地震中，最讓人觸目驚心的是許多學校的教學樓倒塌。截止2008年5月26日，在汶川地震中僅四川省死亡的學生就達4 737人，傷者1.6萬余人，重災區學校倒塌面積為199.722 8萬平方米。面對如此嚴重災情，我們不得不認真反思，為什么會有這么多的死傷學生和垮塌的學校？在今后的災后重建工作中，應該注意些什么？
　　
　　一、受災學校的基本情況
　　
　　這次大地震中，四川省倒塌的校舍有北川中學、茅壩小學、茅壩職中、聚源中學、新建小學、向峨中學、平通鎮小學、漩口中學、映秀小學、東汽中學、實古鎮小學、鎣華鎮小學和中學、八角鎮小學、洛水鎮小學、紅光小學、東湖小學、木魚中學、漢旺鎮一所中學一所技校、紅白中學、紅白小學、綿竹富新二小等。目前，教育部門不完全統計，校舍倒塌6 898間（汶川、北川數字未包括）。
　　北川中學的教學樓塌陷，死亡和失蹤人數就超過1 000人。都江堰市聚源中學有兩幢教學樓在5月12日的汶川大地震中瞬間垮塌，278名師生遇難，11人下落不明。新建小學的半幢教學樓在地震中垮塌，死難師生239人。
　　在這次大地震中，四川受災地區的教育資源遭到了巨大的破壞。在重建工作中，面臨很多問題和困難。
　　
　　二、重建中需要思考的問題
　　
　　（一）建立應急機制，完善突發公共安全體系，儲備應急資金
　　突發公共事件應急機制是指為應對和處理突發公共事件而建立的應急體系和工作機制，是涉及公共服務體系建設的一個系統工程。完善的突發公共事件應急機制主要包括法律法規體系、組織指揮體系、信息監測預警報告體系、突發事件控制體系、醫療救治體系和物資保障體系等六個相互關聯的子系統。
　　鑒于此次嚴重地震災害，根據國務院2006年1月25日發布的《國家突發公共事件總體應急預案》，四川省應進一步努力健全和完善應急預案體系，充實應急機構，開展日常管理，加強應急隊伍建設，建立統一高效的應急信息平臺，做好培訓和預案演練工作，并積極開展面向全社會的宣傳教育活動，最大限度地預防和減少突發公共事件及其造成的損害。
　　在聚源中學，筆者了解到，有些學生從廢墟中救出來，卻因沒有相應的救助，沒有及時送到醫院而死了，這和完善突發公共安全體系有著極大關系。只有健全的公共安全體系，才能有效避免救治不力的現象，減少死傷人數。
　　要以加強基層、強化基礎、落實責任為重點，完善公共安全體系，建立健全應付突發事件的預警與處置機制，儲備應急資金，建設平安校園。同時，筆者建議各個學校形成應急資金使用保管制度，制定有關規范，資金保管落實到責任人，規定資金使用用途只能是突發事件和應急事件，事后報銷，資金循環使用，資金金額從幾千元到十萬元不等，并于年初借支年末歸還，從人、財、物各方面保證應急機制的健全和完善。
　　（二）繼續實行國庫集中收付制度，推動財政資金理財合法化，規范捐贈資金使用，確保教育建設資金的投入
　　在地震中倒塌的聚源中學三層教學樓建于1986年。當時，我國農村中小學的教學資金主要由鄉鎮自己投入，而貧困的鄉村常常連民辦教師工資都發不出，更別提校舍建設。直到2002年后，農村中小學教學資金才開始有了縣級財政保障。2002年后，以縣為主的教育投資主體設立后，教學樓建設的資金才有較好保障。正因為這樣，在這次地震中，震區在2002年后建設的學校倒塌較少。
　　這主要得益于我國2001年在一些地區進行了國庫集中支付制度的改革試點。建立國庫集中收付制度，就是由國庫對所有政府性收入，包括預算內資金和預算外資金均進行集中管理，統一收支。國庫集中收付制度從根本上解決了財政資金多環節撥付、多頭管理、多戶頭存放的弊端，提高了財政資金使用效益；降低了財政資金運行成本；強化了財政預算的執行，推進了部門預算改革步伐；真實反映了財政資金的實際支出數，使財政部門對財經形勢作出及時、準確的判斷；有效防止了對財政資金的擠占、挪用和截留，從源頭上預防和遏制了腐敗；提高了資金到位速度。
　　實行國庫集中收付制度要研究解決的問題：財政支出范圍需進一步規范；預算的約束力有待加強；充分調動預算單位的理財積極性。
　　基于國庫集中收付制度的不足之處，筆者建議通過出臺相應的法律，成立政府財政理財中心或國庫委托銀行理財，使財政資金理財合法化，以保證充足的財政資金來源。在保障財政資金安全性的基礎上，每年確定基本收益率，通過安全、有效的理財途徑，保證充足的財政資金，加大教育資金的投入。
　　面對此次學校重建工作中巨大的資金需求缺口，要合理安排好捐贈資金。根據《國務院辦公廳關于汶川地震抗震救災捐贈資金使用指導意見》的精神，在統籌安排各類捐贈資金時，對有明確捐贈意向的，要按捐贈人意向安排使用；對重復集中于同一地區或同一項目的定向捐贈資金，要按照規劃要求，在與捐贈人協商后調整使用。建議在統籌規劃的教育捐贈資金安排上，以人為本，首先安撫受傷學生和老師，加強心理疏導和心理干預，其次，在建設資金上要先維修排危后拆除重建，要先城鎮學校后鄉村學校，要先初中后小學。在規劃時要注重資源整合，注重規模效益，注重建筑的規范和質量。再次，實施標準化建設。在學校災后重建規劃中要實行標準化建設，注重功能配套，達到建一所成一所的目的。
　　捐贈資金的管理使用要規范、高效、公開、透明，確保資金使用的安全、有效。按照《國務院辦公廳關于加強汶川地震抗震救災捐贈款物管理使用的通知》（國辦發[2008]39號）要求，強化監督管理，提高資金使用效益。
　　（三）受災學校重建必須嚴格執行有關政策
　　我國于20世紀80年代初引入招投標和監理制度，80年代初就開始實行，招投標法從2000年1月1日施行。在這次地震中，震區在2002年后建設的學校倒塌較少，這得益于2002年項目法人責任制、招投標制、工程監理制的建立和實施。同時，根據此次地震中暴露出來的問題，需要進一步完善招投標和監理制度，并予以堅決貫徹落實到基層教育系統，還要引入刑法的有關條例，懲治腐敗。
　　2008年6月8日起施行的《汶川地震災后恢復重建條例》規定，對學校、醫院、體育場館、博物館、文化館、圖書館、影劇院、商場、交通樞紐等人員密集的公共服務設施，應當按照高于當地房屋建筑的抗震設防要求進行設計，增強抗震設防能力。對地震災區尚可使用的建筑物、構筑物和設施，應當按照災區的抗震設防要求進行抗震性能鑒定，并據鑒定結果采取加固、改造等措施。按照國家有關規定對地震災后恢復重建工程進行竣工驗收時，應當重點對工程是否符合抗震設防要求進行查驗。對不符合抗震設防要求的，不得出具竣工驗收報告。同時，明確規定了建設單位、設計單位、施工單位和工程監理單位在恢復重建中的責任。
　　（四）注重規劃設計，規范建筑施工，注重建材的選用，加強簡易房的后續處理工作
　　
　　在學校重建規劃中，應遵循以下幾點：1.絕對不能建在地質斷裂帶上。2.房屋走向和震向交叉，抗震能力可提高3度。3.要按照現代建筑章法建造。4.災后新建房屋的抗震能力應提高到9個烈度。
　　學校重建標準包括安全標準和現代教育標準。要提高學校的安全標準，重建的校舍抗震級別要達到8級，抗震設防烈度達到10級。建議一般修建3層樓高的教學樓，以增強抗震性能。學校建設也要符合現代教育標準，現代教育標準首先是小班化教學，修建小型教室。這樣可以大大提高教室的抗災害能力，同時也符合素質化教學、人性化教學的要求。
　　涉及學校選址重建，首先要避開具有不利因素的地方，需要避開的不利因素地基包括：可能產生強烈地基失效和其他加重震害地面效應的場地或地基，可能受地震引起的崩塌、滑坡等斜坡效應影響的地區，如陡山坡、斜坡及河坎旁；巖溶地區地下不深處有大溶洞，地震時可能塌陷的地區不宜作為場地；避免以加重震害的孤立突出地形作為建筑場地；不宜選擇在河漫灘或地勢低洼處，以免二次遭災。應選擇對抗震有利的場地條件是：地形開闊平坦；基巖地區巖性均一、堅硬或上有較薄的覆蓋層；若為較厚的覆蓋層則應較密實；地下水埋藏較深；崩塌、滑波泥石流等不發育。在選址時不一定每個地方都可以具備上述這些安全的條件，需要用人為的努力建造另一層的“安全”的防護——建造“抗震房”，人為的防護最關鍵的就是建筑物、工程的合理布局、結構選型。
　　同時，可以借鑒日本經驗，把夾雜多層鐵板的積層橡膠和減振器組合成抗震層，然后把房屋建在抗震層上，從而提高其抗震性能。要保證建筑切實發揮其抗震性能，還要注意定期維護管理。
　　建筑施工單位必須按當地的抗震設防烈度設計、施工，確保所有的房子“小震不壞，中震可修，大震不倒”。在學校重建過程中要加強招投標和監理的具體實施，并將法制責任落實到各方。同時，在建設過程中，應選擇質量優良的建材，以確保建筑物的安全性能。杜絕生產和使用預制空心樓板，從源頭上阻止或減輕災害的損失程度。
　　此次災后重建恢復階段，簡易房起到了安置過渡的重要作用。1 000所板房小學和500所板房中學將在災區建立起來，同學們正陸續在板房學校中復課。但簡易房作為過渡房后今后很少用到，一般只能作為庫房，而且在阿壩州等地方，歷來就有住帳篷的習慣，由于地方狹小，多在河谷里，山上的坡度太大，無法搭建簡易房。再加上簡易房的運輸是個難題，所以筆者不建議用簡易房。因最后還是要修永久性住房，建議每戶發放2 000元的過渡經費。
　　（五）在實際過程中，重建美好家園、重建精神家園有個量化、物化、細化的問題，要把工作落到實處
　　除了修建教舍等方面，還有為災區失去親人的學生提供家庭關愛，為學生和老師提供心理干預與情緒疏導服務等軟件方面的恢復重建。
　　要加強對同學們的心理疏導工作，多和同學們交交心，講一些讓他們能夠接受的事情，鼓勵他們和老師一起重建家園，重建校園。老師給同學和家長發短信和他們交談。同時，可在校園網上面刊登一些有關青少年心理健康方面的知識，組織一些就近的同學講授一些心理疏導方面的課程。
　　學校可從不同的角度將愛與關懷送到每一名受災地區學生的身邊。心理輔導教師對家庭損失比較嚴重的同學、特別是尚未與家人取得聯系的同學進行了團體心理輔導。同時開通熱線，為師生們提供心理援助和心理干預。開展“一幫一”結對幫扶同學，以座談會、一對一交流、提供必要的經濟資助、帶領同學素質拓展、加強心理輔導等方式幫助他們度過難關。
　　同時，在重建精神家園的過程中，可建立心理疏導工作室、配備心理輔導教師、組織文體活動等，通過這些活動，把工作落到實處。
　　（六）修建寄宿學校及借鑒國外經驗
　　筆者建議把災后重建的學校規劃成寄宿制學校，把建寄宿制學校作為災后學校重建的一個原則性規定。有關部門在規劃需要重建學校的校園面積和校舍面積時，應將學生宿舍和食堂考慮在內。同時，鑒于這次地震學校重建工作中，巨大的資金需求缺口，建議有些功能相近的學校合并重組，減少資金的重復占用，充分利用好建設資金。
　　我國可以借鑒美國新奧爾市遭受強烈颶風侵襲后舉辦特許學校的成功經驗，在公辦學校的基礎上，引進新的投資主體，籌集更多的教育資金，共同辦學，百花齊放，讓學生有更多、更好受教育的機會。
　　
　　【主要參考文獻】
　　［1］ 教育部教發函［2008］ 162號.教育部關于成立教育部汶川地震災后學校恢復重建工作領導小組的通知.2008-6-6.
　　［2］ 中華人民共和國國務院令第526號.汶川地震災后恢復重建條例.2008-6-8.
　　［3］ 國務院.國家突發公共事件總體應急預案.2006.