國有資本收益收繳與預(yù)算管理制度若干問題的思考

　　摘要：隨著2007年央企資本收益收繳預(yù)算的試行以及2008年全國各省市國有資本收益收繳與預(yù)算管理的全面展開，國有資本收益收繳與支配已經(jīng)進入全面實質(zhì)操作階段，各地均制定了相關(guān)試行條例。但作為一項試行的新制度，國有資本收益收繳與預(yù)算仍然在相關(guān)法規(guī)、企業(yè)制度、財政制度等相關(guān)方面存在有爭議的問題。本文將從資本收益的收繳和預(yù)算支配兩個方向?qū)匈Y本收益相關(guān)制度進行思考，進而對我國正在試行的國有資本收益相關(guān)制度提出改進建議。
　　關(guān)鍵詞：國有資本收益；資本收益收繳；資本預(yù)算管理
　　
　　一、國有資本收益收繳與預(yù)算的歷史和現(xiàn)狀
　　
　　國有企業(yè)資本收繳并不是一個新的領(lǐng)域，從我國建國以來，國有資本收益的上繳一直在實行，直到1994年國家進行稅制改革時，考慮到企業(yè)承擔的沉重歷史包袱，暫停向企業(yè)收繳利潤。而近年來，經(jīng)過一系列改革。國企已經(jīng)從總體上走出困境。統(tǒng)計顯示，2003－2006年，中央企業(yè)實現(xiàn)利潤由3006億元增加到7547億元，增長151.1％。但1994年以來，國企。包括處于壟斷行業(yè)擁有高額利潤的國企，從未向國家上繳稅后利潤。此時，國家向國有企業(yè)收取投資收益，就有了進一步規(guī)范國家和企業(yè)的分配關(guān)系的現(xiàn)實意義。
　　2007年9月，國務(wù)院發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于試行國有資本經(jīng)營預(yù)算的意見》，決定中央本級國有資本經(jīng)營預(yù)算從2007年起進行試點，2008年開始實施。同年12月中旬，財政部和國資委制定發(fā)布了《中央企業(yè)國有資本收益收取管理暫行辦法》，規(guī)定資源型國企上繳利潤的10％；一般競爭性國企上繳5％；軍工、轉(zhuǎn)制科研院所國企暫緩3年上繳或者免交。
　　
　　二、國有資本收益收繳及預(yù)算管理的問題分析
　　
　　(一)國有資本收益收繳問題分析
　　國有資本收益的收繳問題概括起來主要有：收多少?怎么收?交給誰?但具體來說，資本收益的收繳過程中還有很多細節(jié)問題值得注意。
　　1、分紅率的依據(jù)缺失。“從企業(yè)角度來說。收多少就是分紅率的問題”，對于《暫行辦法》規(guī)定的5％、10％，應(yīng)該說還有很多值得商榷的地方。對于財政部和國資委頒布《暫行辦法》中分紅比率的依據(jù)，目前還不得而知。但是，國外的通行做法是：國有股東的代表都被要求將國有企業(yè)的紅利轉(zhuǎn)給財政部門，用于公共支出，丹麥、芬蘭、法國、德國、新西蘭、挪威、韓國以及瑞典等國都是如此。而且上繳的紅利比例也不低，如在法國，國有企業(yè)在按稅法規(guī)定納稅外。如有盈利則必須按50％的稅率上繳所得稅。其他很多國家國企上繳的紅利比例也都遠遠高于我們目前的比例，有的國家要求上繳的紅利為盈利的1/3至2/3甚至更高。應(yīng)該說，目前這種“一刀切”的做法還是可以理解的，因為中國的國有企業(yè)改革情況非常復雜。現(xiàn)在政府部門能定一個上繳比例，本身是一個進步。但對于眾多國有企業(yè)來說，分紅關(guān)系到企業(yè)的切身利益，因此制訂更為恰當?shù)姆旨t制度框架還是非常有必要的。
　　2、出資人地位的問題。對中國現(xiàn)行的國有資產(chǎn)管理體制可作如下簡要概括：“國家統(tǒng)一管理，分級履行出資人職責，直接派出出資人代表。所謂國家統(tǒng)一管理，主要是指在有關(guān)國有資產(chǎn)管理的法律法規(guī)和重大政策方面，必須由國家統(tǒng)一制定、發(fā)布，并嚴格執(zhí)行”。分級履行出資人職責，則是按照權(quán)責對稱的原則。分別由中央政府和地方政府履行國有資產(chǎn)出資人的權(quán)利和責任。目前實行的是三級出資人制度，即中央政府為一級。省(直轄市、自治區(qū))級政府為一級，地(市、州)級政府為一級，縣級以下政府不設(shè)立國有資產(chǎn)出資人機構(gòu)。也就是說，縣及縣級以下的政府不再進行經(jīng)營性的國有資產(chǎn)投資，它們的主要職責是：進行應(yīng)該屬于他們進行的公共設(shè)施建設(shè)和提供必要的公共產(chǎn)品與服務(wù)，并搞好投資環(huán)境建設(shè)，提供良好服務(wù)，以吸引來自各個方面的投資，促進本區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展。直接派出出資人代表，就是各級出資機構(gòu)要按照出資多少直接向他們所出資的企業(yè)派出出資人代表，即董事會人員，然后再由董事會按照法定程序聘請總經(jīng)理等高層經(jīng)營管理人員。在市場經(jīng)濟條件下，企業(yè)不應(yīng)當有所隸屬的行政上級，而應(yīng)當有明確的出資人。國有資產(chǎn)投入企業(yè)，代表全體人民的國家就成為企業(yè)的出資人。但國家不能直接行使國有資產(chǎn)所有權(quán)，必須將其委托給政府代理。政府又是由各個部門組成的，不可能都作為國有資產(chǎn)出資人代表，因而必須成立專門的國有資產(chǎn)出資機構(gòu)代表政府(國家)行使國有資產(chǎn)出資人的權(quán)利。國資委現(xiàn)在雖然是國有資產(chǎn)出資人和監(jiān)管機構(gòu)，是國務(wù)院特設(shè)機構(gòu)，但并非企業(yè)法人，不能或不宜直接經(jīng)營國有資本。“它若作為上市企業(yè)的股東。將會帶來一些法律上的沖突；且國資委同時控股不同行業(yè)的上市公司，處理他們之間的股權(quán)關(guān)系，不僅過于繁雜，還存在關(guān)聯(lián)交易和縱容壟斷的嫌疑。”
　　3、關(guān)于國有企業(yè)利潤分紅問題上的民眾知情權(quán)。國企的所有者是全國十三億人民，其“股東”的社會普遍性比一般上市公司要高得多。“國企占用了很多全民的資源，其資源的運用當然與全民利益相關(guān)，因而對國有企業(yè)的信息披露要求應(yīng)比對上市公司的要求更高。國有企業(yè)認為自己的成本高，沒多少利潤可上繳，那么是否可以把相關(guān)成本數(shù)據(jù)披露出來，讓公眾了解一下，成本高到了什么程度”；企業(yè)認為自己需要投資，需要發(fā)展，需要把利潤留下來，這是可以理解的，但應(yīng)該把相應(yīng)的投資計劃和預(yù)算執(zhí)行情況提出來，以明確其合理性。
　　4、收益由哪個部門來收，由誰來管的問題。“在許多已經(jīng)執(zhí)行資本收益收繳的地方，地方政府作為上市公司的持股人，在上市公司分紅時，也拿到了相應(yīng)的收益，但拿錢后是否交給財政部門或者有別的管理辦法就不一定了”。按照剛剛頒布的《暫行辦法》，目前執(zhí)行國有資本收益收繳的是國有資產(chǎn)管理委員會。然后由財政部門進行統(tǒng)一預(yù)算管理。但是，目前出臺的《暫行辦法》只是財政部和國資委聯(lián)合下發(fā)的文件，連行政規(guī)章都不能算。以這樣的法律模式來規(guī)范數(shù)目龐大的國有資產(chǎn)利潤上繳問題。其權(quán)威性和法律地位顯然是不夠的。
　　5、收益征繳過程中出現(xiàn)爭議的問題。“《暫行辦法》一旦實施以后，爭議怎么解決?是由國資委、財政部通過行政命令的方法，還是政府主管部門和企業(yè)進行談判和妥協(xié)?”例如，利潤的確定應(yīng)該通過什么樣的機構(gòu)評估，對這方面，企業(yè)有非常多的方法如信息不公開、信息不對稱等等，都是政府無法控制的。此外。還有很多操作性的問題，如果政府和企業(yè)之間發(fā)生了爭議，法院能不能介入、律師能不能提供服務(wù)、司法有沒有這種功能?如果完全依靠雙方討價還價，將有可能損害民眾的利益，損害國家的利益，損害企業(yè)的利益。
　　
　　(二)國有資本收益預(yù)算管理的問題分析
　　1、關(guān)于國有資本預(yù)算與公共財政的關(guān)系問題。在這個問題上，目前理論界還存在不同的認識。主要有兩種意見：一是把國有資本預(yù)算作為公共財政的組成部分；一是把國有資本預(yù)算與公共財政分開，使二者平行起來，統(tǒng)一納入國家的總預(yù)算。這兩者關(guān)系的問題實際上就是國有資本收益的分配方向問題，也就是取之于國企用之于國企還是取之于國企用之于民的問題。
　　2、社會保障體系建設(shè)與國有企業(yè)利潤分配的相關(guān)問題。目前。社會保障體系的建設(shè)是我國面臨的一個重大問題，保障體系資金缺口巨大。如果將社會保障的有關(guān)數(shù)據(jù)和國有企業(yè)的利潤數(shù)據(jù)作一對照。是發(fā)人深省、令人震撼的。根據(jù)建設(shè)部的相關(guān)統(tǒng)計，現(xiàn)在全國城市人均住房面積在10平方米以下的低收入家庭約1000萬戶。如果按照最低標準，一個家庭40－50平方米的標準要求，需4億平方米的住房。如果再以每平方米1800元的成本價計算，最低的所需資金為7200億元。這些人口還不包括目前每年在城鎮(zhèn)化過程中新增的人口，現(xiàn)在每年新增城市化人口1500萬，其中城鎮(zhèn)新就業(yè)人口1000萬，包括每年的大學畢業(yè)生500萬。如果再把每年新增人口包含進去來考察和計算我國的住房體系所需要的資金，資金的缺口就更大。在社會保障體系資金嚴重虧缺的情況下，另一方面，我們又看到。國有企業(yè)的未上繳利潤竟達到6萬億元，這是極不正常的，并且是不正當?shù)摹?br/>　　
　　三、對相關(guān)問題的改進思考
　　
　　(一)要正確決定分紅率
　　國家股東的分紅政策其實也是投資政策，決定將一部分利潤留給公司的管理層實際上是決定對該公司進行投資。“例如，當國家股東決定把每100萬元利潤中的60萬元作為紅利分走時，同時意味著把其余40萬元留在該企業(yè)用于再投資”。筆者認為。國家股東決定分紅比例。第一，應(yīng)根據(jù)市場上的投資回報率等因素，確定合適的“標桿回報率”；第二，應(yīng)確保企業(yè)用利潤進行的再投資符合國有經(jīng)濟布局調(diào)整的思路和方向。相對于一個從事高增長業(yè)務(wù)的公司，一個從事成熟業(yè)務(wù)的公司應(yīng)該有更高的分紅率。國家股東的分紅政策尤其應(yīng)該鼓勵企業(yè)用留下的利潤支持高風險但有前途的創(chuàng)新投資項目。除此之外。分紅比例還應(yīng)鼓勵創(chuàng)新，目前而言，分紅政策尤其應(yīng)該鼓勵那些從事成熟業(yè)務(wù)并具有發(fā)展前景、擁有自主創(chuàng)新項目的國企。而像煙草等國家保護型的行業(yè)上繳的紅利可以再高一些。因此，整齊劃一的、適用于所有企業(yè)的分紅率很難是合理的分紅率，如果確實有必要對企業(yè)進行分類，分類的標準應(yīng)該是企業(yè)的增長潛力。分類的方法，在初編階段，可以采用政府與企業(yè)的一對一的方式進行談判，以征求意見。在試編階段取得經(jīng)驗之后，可能再進行分類上繳。但一對一的方式確定上繳收益畢竟要耗費大量的人力物力。提高收繳成本。因此，在確定分類后，一般情況下，不需要再進行一對一的協(xié)商。
　　
　　(二)建立國有資本經(jīng)營公司
　　筆者認為，應(yīng)加快制定國有資產(chǎn)法，明確國資委的特殊法人地位。或者在國資委和國有出資企業(yè)之間再行構(gòu)建專門的國有資本經(jīng)營主體；或者由國有資產(chǎn)法來明確國資委作為特殊法人的民商法主體地位，由其來直接承擔國有資本的運營主體地位，真正落實國資出資人的權(quán)利。鑒于法律制度建立的滯后性，建立國有資產(chǎn)經(jīng)營管理公司作為國有企業(yè)的股東來運營，可以幫助國資委解決一些問題。通過經(jīng)管公司以及大央企平臺來統(tǒng)計下屬幾級企業(yè)的資產(chǎn)與收益，統(tǒng)一納稅，有很多好處，既可以簡化管理，又能在部委和企業(yè)之間構(gòu)建一道防火墻，讓企業(yè)的運營行為更市場化。當然，從長期來看，要規(guī)范國有上市公司控股股東的行為最重要的是立法。
　　
　　(三)強制性信息披露
　　國企的所有者是全國十三億人民，其“股東”的社會普遍性比一般上市公司要高得多。國企占用了那么多全民的資源，其資源的運用當然與全民利益相關(guān)。因而對國有企業(yè)的信息披露要求應(yīng)比對上市公司的要求更高。當然，不可能全國十三億人個個都去國企查賬，但可以通過人大等代議機構(gòu)，由一批專家來負責審議，并定期公布。因此，國企的經(jīng)營狀況要高度透明，可能許多民眾并不關(guān)注，但企業(yè)公布不公布或公布得充分不充分，就不是國企自己的事情了。不能想公布就公布，而必須是法定的強制義務(wù)。現(xiàn)在不要說公眾，就是專業(yè)研究人員要想了解一下國有企業(yè)的數(shù)據(jù)都比較困難，這種情況是違背人民利益的，也違背了國企的全民所有制性質(zhì)。基于此，筆者認為。應(yīng)當出臺一部國有企業(yè)透明法。規(guī)定國有企業(yè)定期公布年報、中報、季報甚至月報表，重大情況的還要像上市公司那樣披露臨時報表。
　　
　　(四)對未上交利潤的使用情況進行審計
　　巨大的未上交利潤的使用情況公眾是要有知情權(quán)的，比如說6萬億元利潤沒有上交，可能很多都花了，可能再投資了，也可能發(fā)獎金了。關(guān)鍵在于這么大數(shù)額公眾要知道是怎么花的。所以這里要強調(diào)審計，不僅是信息披露的問題。信息披露是企業(yè)自己披露，審計是外部中立機構(gòu)進行審計。對從1994年以來的13年未上交的6萬億元利潤是怎么花的。公眾是有知情權(quán)的，是要進行審計的。按照目前國資委的規(guī)定，5％上交或者10％上交，90％沒上交或者95％沒上交要有附帶條件，就是怎么花的是需要審計的，還有以后未分配利潤授權(quán)管理層使用的話也要進行審計。這是比信息披露更強的要求。
　　
　　(五)提高效率，減少爭議
　　“將國資委直接隸屬于人大可以達到提高辦事效率，減少辦事爭議的目的”。因為，第一，國企產(chǎn)權(quán)屬全體人民，資產(chǎn)和利潤數(shù)額巨大，國務(wù)院相當于管理層，在一個特大的資產(chǎn)分配問題上它的權(quán)限可能已經(jīng)不夠了，數(shù)額巨大的事情，如上千億、上萬億。可能要更高層的權(quán)力機構(gòu)決定。第二。這樣做其實是在減少委托層次。全國人民委托人大，人大委托國務(wù)院。國務(wù)院委托國資委，層次或環(huán)節(jié)過多。國資委直接隸屬人大會使行使產(chǎn)權(quán)的效率得到提高。廣義來講。實際上國務(wù)院只是管理層，而不是董事會，國資委隸屬于人大可能是更好的改變。
　　
　　(六)將國家股東界定為無表決權(quán)的優(yōu)先股
　　這樣做有好幾個好處，“第一是可以讓國資委和國家股東代理人減少處理程序，不必為表決形式權(quán)而有爭議。第二是避免國家股東代理人出現(xiàn)腐敗問題，化解道德風險”。讓其他的非國有股東之外的人按照他的持股比例享有充分的表決權(quán)，可以充分發(fā)揮民間的經(jīng)商智慧。從我國情況來看，民間商業(yè)行為往往好于政府商業(yè)行為。第三是國家股東既然不行使表決權(quán)，就可以投入巨大的人力和時間資源從事對經(jīng)營層和其他股東的監(jiān)控活動，有問題的話直接以股東的名義對侵害人提起股東代表訴訟。如果能控制公司，公司就直接以自己的名義行使訴權(quán)。另外，還可行使其他的剩余資產(chǎn)分配的權(quán)利等等，因此。筆者認為無表決權(quán)優(yōu)先股能夠節(jié)約國家股東權(quán)的行使成本。
　　
　　(七)建立統(tǒng)一的預(yù)算管理
　　從效率角度來講，只有放在一個盤子里。才能保證全國人民的財政收入按照統(tǒng)一的優(yōu)先順序進行配置，最大限度地滿足公共開支的需要。如果分開盤子就不可能有統(tǒng)一的優(yōu)先順序。國有資本經(jīng)營預(yù)算這樣一個概念本身就隱含著一層含義：來自國有資本經(jīng)營的收入應(yīng)該再用回到經(jīng)營國有資本的開支。國有資本經(jīng)營預(yù)算收入來自于國有資本經(jīng)營，開支也用于國有資本經(jīng)營。所以這里已經(jīng)隱含了“取之于國企。用之于國企”的概念。實際上，國有企業(yè)改革成本都是應(yīng)該用財政預(yù)算支付的，而且事實上現(xiàn)在在很多地方完全可以用統(tǒng)一的財政預(yù)算支付。比如，遼寧的職工安置早已由財政預(yù)算統(tǒng)一開支，并不是由國資委自己掏腰包開支的。國資委只是政府的一個部門，如果我國的預(yù)算制度是“部門預(yù)算”，每一個部門的開支都納入統(tǒng)一的預(yù)算。例如國資委說結(jié)構(gòu)調(diào)整需要成本。需要國資經(jīng)營預(yù)算。那么教育部的教育開支需要成本。也可以建立“教育預(yù)算”。因此。筆者認為應(yīng)該將國有資本預(yù)算與公共預(yù)算相銜接，建立統(tǒng)一的預(yù)算體系。
　　
　　(八)利用國有資本收益加大社會保障體系建設(shè)力度
　　目前，“我國中央和各級政府財政用于住房保障的資金十分有限。在2007年1－11月地方投入到廉租房建設(shè)的資金是83.2億元，而在此之前1998－2006年累計于廉租房投資金額是70.8億元，在過去的十年當中用于廉租房總的資金才153億元左右。2007年年底全國有656個城市建立了廉租房制度，能夠保障的貧困家庭僅有70多萬戶。對于基數(shù)龐大的中國來說。還是非常少的”。而反觀國企，他們對目前的城市眾多社會保障對象是有責任的。因為，在新中國工業(yè)化與計劃經(jīng)濟時代，為實現(xiàn)工業(yè)化的原始積累，采取農(nóng)業(yè)產(chǎn)品與工業(yè)產(chǎn)品“價格剪刀差”的政策，殘酷地掠奪農(nóng)民總額約萬億。形成了我國國有企業(yè)的底子。在改革開放時代，在國有企業(yè)改制中，國家實行“抓大放小”政策，產(chǎn)生大量的下崗職工。國家甩掉了包袱，留下了具有壟斷地位的高利潤企業(yè)，下崗職工卻成為犧牲者。因此。對于眾多積存大量利潤、其高管人員拿著高額薪酬的國企來說，將國有企業(yè)的利潤用于我國社會保障體系的建設(shè)。還歷史舊賬，為建設(shè)和諧社會作貢獻還是非常必要的。因此，筆者建議，將國有資本收益的一部分用于建設(shè)社會保障體系。
　　
　　(九)加緊修法立法
　　法律是社會行為的基礎(chǔ)，國有資本收益收繳與預(yù)算是我國國民經(jīng)濟發(fā)展中的重要改革，沒有法律為基礎(chǔ)。很難解決很多有爭議的問題，因此，筆者建議，一方面應(yīng)該在試行的基礎(chǔ)上建立正式的國有資本收益收繳與預(yù)算的法規(guī)制度；另一方面，可以修改《公司法》等相關(guān)法律，以形成一整套法律制度。
　　
　　四、結(jié)束語
　　
　　國有資本收益的收繳和預(yù)算雖然仍然存在各種問題，但從不收到收，從沒有這個預(yù)算到有這個預(yù)算仍是一個不小的進步。針對目前存在的體制、法律、公司治理等方面的問題，在今后的試行基礎(chǔ)上，可以逐步加以建立和解決。解決這些問題對我國無論是社會的和諧發(fā)展還是企業(yè)的治理水平都將有一個較大的促進作