關于高等學校預算管理的幾點思考

　　【摘 要】 本文在分析財政部門預算管理改革以及高等學校財務管理特點的基礎上，指出財政部門預算改革對高等學校財務管理正反兩方面的影響，并以此為基礎分析了高等學校預算管理面臨的問題。針對這些問題，提出了加強二級單位預算能力與意識，完善學校內部定額標準體系，動態理解學校預算收支平衡以及劃分收支類型，分類制定預算的建議。
　　【關鍵詞】 預算管理； 部門預算； 定額標準； 動態平衡
　　
　　
　　預算管理是高等學校財務管理的核心與關鍵，對于高等學校這樣一個非營利組織而言，由于沒有利潤的追求與市場競爭的直接約束，通過預算管理控制資金總量、有效配置資源、提高學校效率就顯得更為重要。自2000年我國開始實施部門預算改革以來，財政部門在預算方面幾乎年年都有新舉措，這進一步說明了預算在財政改革及高等學校財務管理中的重要性。作為高等學校資金最重要的來源，財政預算體制與方法的改革無疑會對高等學校財務管理產生巨大的影響。對高等學校來說，一方面要適應整個財政體制改革的要求；另一方面，由于其生產過程的復雜性及其資金來源渠道的多元性，其預算管理又不能完全等同于財政預算，這就要求高等學校既要適應財政預算改革的要求，又要充分考慮其特點，形成具有自身特點的預算管理模式。另外，近些年高等學校財務管理方面的熱點問題如成本控制、債務等都與預算管理有著密切的關系。
　　
　　一、高等學校預算管理的內涵與條件
　　
　　《高等學校財務制度》規定：“高等學校預算是指高等學校根據事業發展計劃和任務編制的年度財務收支計劃。高等學校必須在年度開始前編制預算。預算的內容包括收入預算和支出預算。預算由校級預算和所屬各級預算組成。”拋開預算的具體內容，預算從本質上講是一種計劃，是學校事業發展計劃、管理活動的貨幣化與具體化。
　　計劃作為一種最基本的管理手段與方式，其最重要的作用就是對資源進行配置。預算管理的一個最基本的職能也就是進行有效的資源配置。但這還有賴于計劃是否用得恰到好處，一個好計劃的制定是需要一定條件的。在不受條件約束的情況下，計劃其實可以比市場更有效。在市場經濟中，每一個買者或賣者都需要花費大量的時間與精力去傳播產品信息，吸引或搜尋另一方，即要付出市場運行的交易成本。而計劃經濟則不需要這些成本，只要依靠計劃生產與消費就可以了。現實中計劃經濟不成功，其重要原因就在于面對極其復雜的經濟活動，計劃制定者既無法全面了解各種經濟活動，也無法獲得完備的信息去分析這些活動。因此，從宏觀經濟角度看，市場成為配置資源的基本方式。市場機制的核心在于：對于一個無法從整體上全面把握的經濟活動，通過市場中每一個體的理性選擇達成整個經濟的有效運行。每個個體對于與自己相關的問題的決策，既具有激勵機制，又掌握更多的信息，從而可以保證市場經濟中資源的有效配置。正像科斯所分析的，在市場經濟中每個企業實際上更多的是一個行政組織，企業的邊界是由企業內部的管理成本與市場中交易成本的均衡點決定的。英國的一項比較管理研究也發現，與中國企業家相比，英國企業家更為注重計劃，而中國企業家更為注重對機會的把握。其實這是一個既有趣又客觀的結論。這一發現的有趣之處在于，從計劃經濟剛剛轉型過來的中國企業家不重視計劃，反而是成熟的市場經濟國家的企業家更注重計劃；客觀之處在于：企業家的選擇是理性的。中國處于快速發展的時期，機會稍縱即逝，把握機會當然最為重要，內部管理的品質相對較弱；而英國作為一個相對成熟的市場經濟國家，資源配置比較合理，注重通過更細致、科學的計劃來獲取競爭力，企業家對計劃的關注程度也就更高。因此，不論是在計劃經濟中，還是在市場經濟中，計劃都是非常重要的資源配置手段。但是有效的計劃的制定一定要在可能的范圍內，在能夠獲取充分信息的情況下，才能制定出來。從這一點來看，高等學校的預算管理細化到什么程度，很大程度上取決于對高等學校管理活動復雜程度的把握，取決于對相關信息的獲取程度。
　　從一個企業或一個非營利組織的角度看，預算管理的另一個重要職能在于成本控制。“克里斯·阿吉里斯（Chris Argyris）把XJgJiZr64Wp41D3ANdU88bEoj3h4+ssusDqDk6jcYP0=預算定義為一種由人來控制成本的會計技術。”高等學校的預算，尤其是支出預算實際上是一種成本控制。《教育部、財政部關于“十一五”期間進一步加強高等學校財務管理工作的若干意見》明確指出，各項支出要有預算安排，要有支出標準，要有制度依據。因此，隨著高等學校預算水平的提高，學校對辦學成本的控制能力會不斷增強。
　　從支出角度看，預算管理具有成本控制的功能；從收入角度看，預算管理還具有資金籌措的功能。高等學校的預算是高等學校未來發展計劃的貨幣化與具體化，為了適應事業發展的需要，高等學校的預算管理還具有籌措資金以適應發展需要的功能。作為自主辦學主體，高等學校可以從多元化的渠道中籌措資金，以滿足學校發展的需要。現在高校面臨的比較突出的問題是：學校快速發展與學校資金籌措能力較弱的矛盾以及由此引發的學校債務的問題。
　　
　　二、財政部門預算管理改革的演進及其對高等學校預算管理的影響
　　
　　（一）財政部門預算管理改革的演進
　　我國從2000年開始實施部門預算改革以來，財政部門每年都有新舉措逐步深化與完善部門預算，歸納起來主要包括以下幾個方面：
　　1.基本支出預算實行定員定額的編制方法。2001年進行基本支出與項目支出試點；2002年細化預算收支科目，細化基本支出預算編制；2003年調整公用經費支出標準，完善定額體系；2004年擴大定員定額管理范圍，進行實物費用定額試點；2005年完善基本支出定額管理工作，擴大了實物管理費用定額試點范圍。從這幾年的變化來看，基本支出實行定員定額的編制方法的方向是明確的，定額體系正在逐步完善。
　　2.項目管理實行項目庫滾動管理的編制方法。2001年項目支出試行項目庫的編制方法；2003年嘗試按照滾動預算的方式編制項目預算；2004年加強了對項目的清理、分類與論證、評價工作；2005年加強了項目預算的規范管理，對“經常性專項業務費”項目明確支出范圍，核定支出標準。可見，通過項目庫的不斷完善和項目論證的不斷規范，高校項目支出的預算管理水平正在不斷提高。
　　3.預算的績效評價越來越受到重視。從2004年起，針對“重分輕管”的現象，財政部門開始加強對項目支出的績效評價工作；2005年提出研究制定部門預算績效考評管理辦法；2006年進一步規范績效考評管理制度，穩步推進績效考評試點工作；2007年加大績效考評力度，奠定了實施績效預算的基礎。
　　從以上三方面的主要工作看，財政預算改革從根本上說是預算編制方法的改革，以上三個方面的工作體現了預算編制方法的三個轉變：即從“基數預算”到“零基預算”的轉變；從年度預算到滾動預算的轉變；從投入式預算到產出式或績效式預算的轉變。這幾個轉變使財政預算不斷細化、不斷規范，預算水平取得了長足的進步。
　　不過，財政預算在取得不斷進步的同時也暴露了一些問題。以“零基預算”為例，從理論上講，“零基預算”有許多優點，但在實踐中真正做到零基預算非常難。在管理沒有達到一定水平時，追求過度的細化可能導致事倍功半的結果。再比如，在績效評價中，由于公共部門的許多產出難以量化，目標又往往是多元的，對其效果的評價還很難找到合理的方法。高等學校由于承載著人才培養、科學研究、社會服務等多種功能的結果，許多活動的效益都需要一個比較長的時期才能顯現，對其績效進行評價非常困難。如果評價方法不當，會引起許多負面效應。
　　
　　
　　（二）財政部門預算管理改革對高等學校預算管理的影響
　　從總體上講，財政部門的預算管理改革對高等學校的財務管理產生了非常大的影響。學校預算的權威性與約束性增強，預算的水平不斷提高，零基預算的思想對學校的預算管理產生了較大的影響，對學校管理水平的整體提高起到了非常大的作用。以預算為核心的改革對于改變高校過去相對比較粗放的管理狀態有著巨大的推動作用。
　　但是，財政部門的預算管理改革存在著對高等學校管理的特點考慮不夠全面的問題。從目前情況看，財政部門的預算改革對于高等學校來說有些超前，由于其活動的復雜性，高校的預算很難細化到財政預算要求的程度，尤其是國庫集中支付之后，學校幾乎沒有調整余地，給學校的財務管理帶來了不小的困難。以項目管理為例，項目預算在頭一年完成，而學校的工作計劃則是到了三月份才出來，造成財務計劃與學校工作計劃不匹配，預算執行比較困難。正如前面談到的，在沒有完備的信息支持下，計劃的制定是非常困難的，也很難保證質量。
　　
　　三、高等學校預算管理面臨的幾個主要問題
　　
　　
　　財政部門的預算改革對高等學校產生了重要的影響，但學校的預算并不完全等同于財政部門的預算。學校內部的預算按照性質劃分，可以分為支出預算與收入預算；按預算管理范圍分，可以分為校級預算與二級單位預算；按編報的內容和范圍分，可分為財政補助收支預算、預算外資金收支預算和自有資金預算三部分。目前，高等學校內部預算管理面臨著一系列的問題。
　　
　　（一）預算編制基本單位的確定問題
　　校內預算編制基本單位的確定問題實際上是高等學校預算編制應該以院系為主、還是以職能部處為主的問題。以院系為主的預算編制，類似于在學校內部搞部門預算，其好處就像整個財政部門的預算改革一樣，有利于綜合考慮院系的各方面情況，有利于全面了解院系的財務狀況，更便于管理，但以院系為主進行預算既面臨著與現有體制調整的沖突，也存在著院系能否有足夠的能力與精力來進行全面、細致的預算編制工作的問題；以職能部處為主的預算編制的細化工作主要由職能部處面對院系解決，財務部門主要面對職能部處，這樣做的好處是更容易體現學校的戰略與計劃，不利之處在于財務部門比較難于對預算的執行進行控制以及對效果進行評價。采取哪一種預算模式要與高校的管理結構相匹配，當管理重心更多在職能部處時，預算編制以職能部處為主比較合適；而當管理重心以院系為主時，預算編制以院系為主比較合適。不過，從長期看，如果想進一步細化高校預算，以院系為主的預算管理應該是長期的發展目標。
　　
　　（二）支出的定額標準問題
　　許多研究發現，預算過程與其說是一個技術過程，倒不如說是一個討價還價的政治過程。在預算過程中，利益相關各方為實現自身的利益相互博弈，最終達到一種妥協。這種觀點總體來說是沒有問題的，尤其是公共財政的預算，第一次分割時往往是一種政治過程，但是越到具體層面，技術成分的作用越大。在高校預算過程中，財務部門面臨的最大挑戰就是：面對一個個被描述得極為重要的項目無法取舍，對項目預算的合理性也很難判斷。造成這一問題的重要原因就是高等學校內部對支出類型以及每一類支出的定額沒有規定。因此，從技術層面來看，劃分支出類別、制定支出定額標準將是高等學校提高預算水平、控制無限需求的一個重要方面。
　　
　　（三）負債預算的問題
　　債務問題是近幾年來高等學校面臨的一個比較普遍的問題。按照《高等學校財務制度》的規定，學校不得編制赤字預算，要量入為出。受這一規定限制，許多學校在貸款時往往不把貸款作為收入，對貸款的使用通過暫付款的方式暫時掛賬，學校每年通過預算收入逐步化解貸款支出。由于各方面的原因，許多高等學校債務太多，影響了學校的正常運轉。近來教育部、財政部對高校的貸款已經實行比較嚴格的審批制度，但并沒有完全解決問題。高等學校到底能不能制定負債預算？能在多大程度制定負債預算？并沒有得到比較滿意的答案。
　　
　　（四）校級預算范圍問題
　　在高等學校的收入中有大量的收入都有特定的用途，是學校無法支配的。比如，各類科研收入基本上由項目負責人管理，學校沒有支配權。即使在學校的自籌收入中，由于存在學校與二級單位之間的分配政策，也有大量的自籌收入并不在學校的控制范圍內。隨著國庫集中支付的實施，財政補助收入部分的支付方式將發生較大的變化，對預算的要求也大大不同于其他部分。在目前收入與支出并沒有對應的情況下還可以維持，如果將來要求收入與支出對應起來，那對預算的要求就會更高。因此，學校的預算到底覆蓋多大范圍？到底如何控制學校的整個支出等是高等學校預算中已經或將要遇到的問題。
　　
　　四、高等學校預算管理的改革趨勢
　　
　　以上對財政部門預算管理改革的分析以及對高等學校校內預算面臨問題的探討，有助于我們前瞻性地思考高等學校預算管理未來的發展趨勢。筆者認為，針對高等學校校內預算目前面臨的問題，高等學校預算管理改革將必然涉及到以下四個方面。
　　
　　（一）提升二級單位預算意識與能力，夯實預算基礎
　　目前，許多高等學校預算之所以約束力不強、預算水平不高，很重要的原因是沒有必要的基礎。學校內部二級單位預算意識薄弱，大多是爭資源。而高等學校的預算如果想從根本上提高水平，必須形成一種自下而上，再自上而下的過程，單純依靠學校財務部門，想把各二級單位的每一筆預算都做好、做細是根本不可能的。因此，必須加強二級單位的預算意識與能力，夯實預算的基礎，才能從根本上提高高等學校預算的水平。
　　
　　（二）完善支出定額標準，適度細化管理
　　高等學校的生產過程不像制造業企業那樣有非常標準化的生產程序，相反，高等學校的教育教學過程是師生互動的過程，是一個非常彈性化的過程，對于這樣一個過程是無法實現對其精細化的控制的。因此，在不斷完善高等學校預算的技術水平時，可以不斷完善各類支出的分類以及每一類支出的定額標準。但是這里一定要把握一個度，不能過細，否則會因小而失大。
　　
　　（三）動態平衡收支，適度負債預算
　　按照《高等學校財務制度》的規定，學校預算應該制定收支平衡預算。但在實際中，學校在其發展的不同階段，對于資金的需求量是不同的。在學校快速發展時期，一般資金需求量大；而在相對平衡時期，學校的資金需求可能會有一定的下降。因此，對于學校預算，更重要的是實行動態的平衡，即學校在一定時期內如果能夠實現收支平衡，在某一年度內應該允許一定程度的赤字。這樣，學校在一定時期內可以適度負債運行，只要對于負債，學校有一個比較完善的切實可行的還款計劃即可。現在許多高等學校是在借款問題上失去理性的分析，不考慮自籌資金能力與學校的發展計劃，盲目地擴大貸款與擴展規模，這是不應該提倡的。
　　
　　（四）劃分收支范圍，分類制定預算
　　由于高等學校收入來源不同，支出要求不同以及各類收入的責任主體不同，強化高等學校預算必須合理劃分收支范圍，按不同的主體與支出要求制定預算。財政補助收入應該適應部門預算改革的要求細化預算，以適應國庫集中支付的要求。對于各類科研收入，也要強化課題負責人的預算意識，協助課題負責人制定科學、合理的預算，確保科研工作的開展，提高資金使用效益。對于各類事業收入，要根據學校需要制定相關的支出標準，制定出符合國家財務要求的預算，合理支出，提高效益。尤其要加強院系自籌收入的預算管理，使之逐步納入到學校整個預算之中，實現對收入與支出的全面控制。
　　總之，預算管理是高等學校財務管理的核心，也是高等學校整個管理水平的基礎。好的預算管理可以促進整個學校管理水平的提高。而高水平的學校管理也要求高質量的預算保證。加強預算管理，進而提高學校的管理水平，是建設一流大學的必然要求。●
　　
　　【主要參考文獻】
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　　杜育紅，遼寧本溪人。北京師范大學財經處處長，教授，博士生導師。兼任中國教育會計學會常務理事，中國教育經濟學研究會副理事長，全國高等師范院校財務管理研究會副會長。世界銀行、亞洲開發銀行、英國國際發展部等國際組織咨詢專家。教育部新世紀人才入選者。先后獲得第三屆全國教育科學優秀成果一等獎、吳玉章優秀哲學社會科學成果獎等多項省部級以上獎勵。在國內外學術刊物發表論文80余篇，出版著作多部，主編京師教育經濟譯叢與學習型學校譯叢等譯著。