政府采購制度下零星采購的財務腐敗

　　【摘 要】 近年來，政府采購范圍和規模不斷擴大、體系進一步完善、管理與操作日趨規范，政府采購的功能和作用得到顯著發揮。但在零星物品政府采購的監督管理、操作運行等方面卻存在著一些薄弱環節和問題，這使得零星采購成為財務腐敗的一個重要源頭。為此，加強政府零星采購的控制，對于預防財務腐敗是十分有益的。
　　【關鍵詞】 政府采購； 財務腐敗； 零星采購
　　
　　政府采購的初衷是為了增加政府采購環節的透明度，規范采購行為，抑制采購過程中的腐敗現象，從而提高財政性資金的使用效益。但是現實生活中，一提到政府采購，大多數人會立刻想到，為了簽訂大宗商品、勞務的采購合同而進行的行賄受賄、徇私舞弊等腐敗行為。無疑，大宗采購是政府采購財務腐敗中最常見的形式之一，是影響最嚴重而且擴展速度、涉及金額最令人擔憂的形式。但是，在整個的政府采購支出中，還有一類不可小覷的支出——零星采購支出（根據不同的管理層級、管理權限與管理范圍，數額可以界定在低于1萬或20萬），更是目前導致財政資金浪費、采購成本居高、采購效率低下、腐敗案件頻發的一個重要因素。由于政府零星采購具有單項金額小，日常發生頻率高，與那些動輒上百萬、千萬的大型項目相比較，相對的腐敗額度要小得多，因此在采購的申請、審批、購買、監管等環節都存在著弱化甚至簡化的現象。筆者在調查中發現，正是這樣的原因，零星政府采購產生的誘惑更強烈，提供腐敗的機會要更多，相對的采購風險更低，但由此產生的負面影響卻更廣泛。
　　
　　一、政府采購制度的總體性缺陷
　　
　　政府采購制度最早形成于18世紀末的西方自由資本主義國家，至今已有200多年歷史，是目前世界上公認的最為合理的公共財政支出制度，也是被作為抑制腐敗的有效途徑，因此有“陽光采購”之稱。美國于1761年就頒布了《政府采購法》，英國政府也于1782年設立了專門負責政府采購文具公用局。我國政府從1996年開始試行政府采購制度，并通過了《政府采購法》。
　　但是，從現實上說，我國的政府采購制度是在社會主義市場經濟尚未完全建立的前提下開始逐步形成的，作為政府采購客體的要素市場發育并不充分，市場的信號機制不靈敏，沒有形成一個統一的市場體系，各種規章制度及機制還不能滿足國際化、現代化競爭的需要，這成為政府采購國際化、現代化的極大障礙。從理論上說，政府采購之所以具有防腐功能，原因首先在于采購主體分權制衡，天然存在互相監督制約的機制；其次在于公開信息，公平競爭，無法暗箱操作；最后在于嚴格按程序運作，按標準衡量取舍，從而保證了公平公正。以上三方面應當是一個有機整體，互相銜制，互相彌補，可以說缺一不可。但我國目前政府采購的制度設計，還遠遠沒有達到這個境界。
　　
　　（一）機構設置沒有實現分權制衡
　　目前，我國政府采購絕大多數由財政部門主管，按照不同的地域劃分，各級政府都有各自的政府采購部門。這種設置雖然在一定程度上有利于對政府采購的管理，符合國務院機構改革關于一項行政事務宜由一個主管部門管理的精神，避免了多部門重復管理。但是，各種矛盾和問題都集中在財政部門，不利于政府采購制度的順利開展。既有權力過于集中之嫌，又使擁有直接采購權力的范圍擴大，直接分布在各級政府財政部門。由于政府采購的主要采購主體是行政事業單位，這類單位的經費由政府財政部門管理。行政事業單位的經費數額并不是鐵板一塊，按照單位編制和日常工作任務撥給的固定經費之外，一些臨時性經費支出，都要向財政申請，這類申請給不給、給多少，財政部門有很大的制約力。因此，很少有行政事業單位愿意對財政部門的意見提出異議。在這種情況下，財政部門又出任采購主管部門，既然是主管，很難說不在管理中越位，把宏觀管理變成具體指導甚至越俎代庖，而經費的大頭在財政手里攥著的采購單位，豈能為一件區區之采購而因小失大。從這一點上看，采購者與管理者權力失衡，形不成制約。
　　同時，財政部門作為主管部門，在招標中介機構及評標專家的選擇確定，投標供貨商準入資格核準，招投標會的時間安排等方面都有很大的發言權甚至是決定權。某種程度上說，財政部門對參與采購的方方面面都有一定的制約力或影響力，對招標采購的全過程也都有一定的操縱力。由此可見，采購權力并沒有實現分散制衡，而只是發生了轉移，甚至是在轉移后更加集中。而集中的權力，最便于暗箱操作，弄虛作假。
　　另外，按照目前政府采購制度的要求，管理機構與執行機構分別設立。這本來是一個分權制衡的設計，但在實際中，相當一些地方把執行機構也設在了財政部門麾下，有的就是兩塊牌子一套人馬，管理機構和執行機構成為一體，使設計上已經存在的集權缺陷被進一步擴大。
　　
　　（二）有法不依得不到有效遏制
　　有人把目前政府采購中出現種種問題的責任歸咎于法規不健全。但筆者認為，當前影響政府采購按預定方向前進的主要問題并不是法規不健全。國家財政部自1999年以來先后頒布了《政府采購管理暫行辦法》，《政府采購招標投標管理暫行辦法》，《政府采購合同監督暫行辦法》等一系列規章，《政府采購法》也已經于2003年1月1日執行。這些辦法和法律已經從制度層面、管理層面對涉及的政府采購行為進行了約束。但實際上，目前的政府招標采購主要不是無法可依，而是有法不依。一些領導干部或者具體經辦政府采購的人員，有法不依、執法不嚴的情況往往不能被及時制止，有時還被視為有魄力的表現。一些領導干部如果僅僅是有法不依，通常受不到懲處，只有造成了重大后果，產生了惡劣的社會影響，有法不依才會被當成問題。恰恰是這樣的管理現狀，導致政府采購的軟肋更集中在了政府零星采購中。受政府工作效率及人員數的影響，很多監查部門將20萬以下的政府采購項目不作為檢查監管的重點，直接將其擯棄于監控之外。
　　
　　（三）監督力量薄弱，投訴舉證困難
　　對政府采購的監督，主要可分為兩個方面：一是內部監督，即政府參與采購各方的互相監督。二是外部監督，即司法機關、新聞媒體和群眾的監督。這兩種監督中，內部監督因為工作關聯性很強，應當最容易發現問題和遏制違規行為。財政部門依據資金管理職能，應當是一個最為有力的資金監督部門，但財政部門如果擔任主管部門，則很可能會直接參與一些采購行為，那么，就有可能出現“自己的刀削不了自己的把”的現象，使監督力量受到削弱。尤其是對于采購金額不大的項目，無論是采購方還是政府方，都不愿意因為“小小”價差問題而破壞企業與政府采購部門之間良好的關系，從而使零星采購更是游離于監督之外。
　　財政部門對行政事業單位經費上的制約力，一定程度上還會削弱采購單位對管理部門的監督。筆者曾了解過某單位的一次玻璃幕墻采購。該單位根據自身實際情況并請安全、消防、環保等部門共同論證了采用某國產品牌較為合適，但財政部門有關人員卻參與到具體招標中，堅持讓購買一種進口品牌，并且指定了廠家。單位考慮到以后與財政部門工作人員的關系，只好違心改變多方論證的計劃。可以想見，大部分采購單位恐怕不會為了一項采購與財政部門工作人員發生沖突，個別采購單位出于對以后工作經費方面的考慮，還很可能借這樣的機會取悅財政部門的工作人員，為以后申請其他經費鋪平道路。
　　
　　二、政府零星采購財務腐敗的防范
　　
　　（一）強化政府管理
　　信息經濟學認為，由于存在不完全信息和信息不對稱導致市場參與者的信息差別，出現信息擁有者的逆向選擇和道德風險的情況是不可避免，需要作為管理者的政府來彌補市場的缺失。政府采購部門是政府采購的獨家執行者并具有公共物品的性質，如果不強化管理必然會為財務腐敗創造機會。因此，強化政府采購的管理，一方面要在體制上構建管理、執行、監督機構互不隸屬、沒有其他制約關系的分權格局，以使各個部門、機構地位平等，互相之間敢于開展監督，從而確保制約有力，監督到位，避免一權獨大。另一方面，可以在機構設置上單獨設置零星采購辦，由專人負責，以達到積沙成塔的節約目的。
　　
　　
　　（二）強化法律查處
　　按預期效用理論，對于一個理性的人來說，主動遵守一個規則的條件是違背規則時的預期效用小于遵守規則時的效用期望預期。對于政府采購的執行者而言，在其做出是否嚴格遵守采購規范的決策時，就會對違約成本和由此帶來的可能收益進行權衡。而執法機構作為規則的執行者，是否對違法者進行法律查處以及查處力度的大小，都會直接影響政府采購能否健康有效地發展下去。在通常情況下，法律的查處力度和對違法者的懲罰力度越大，執行者的違規程度就越低，相反，更看重當前利益的執行者其違規的可能性就越大，違規的程度就越高。因此，對有法不依等違法行為不論是否造成后果，都要認真查處，不能因為沒有后果或者數額不大而姑息遷就。具體到政府采購問題上，當前要突出強調程序的嚴肅性，對違反程序的行為，無論后果如何，都要按違法行為嚴肅處理。通過維護程序的嚴肅性，保證政府采購的公平和公正。
　　
　　（三）強化社會監督
　　無論是大宗政府采購發生腐敗行為，還是零星政府采購的財務腐敗，最終損害的都是納稅人的利益。因此群眾作為納稅人，應當成為最認真的監督者。但監督作為一種有風險的勞動，不能總是動員群眾義務奉獻，而是可以采用資金獎勵等方式發動群眾進行監督舉報。同時，新聞媒體也應該對這類直接損壞社會公眾利益、破壞政府形象的現象給予及時的揭露。
　　
　　（四）強化政府采購市場的發展
　　在實行政府采購制度中出現的各種問題及受到的牽制，很大程度上是由我國政府采購市場發展方面造成的。強化政府采購市場的發展要從以下幾個方面開展：一是完善政府采購市場的需求主體。在解決政府采購需求主體時，要從改革我國傳統的政府部門內設服務機構著手，結合機構改革，繼續加快推行相關服務實體與機關脫鉤，將這些機關服務實體推向市場。只有這樣，市場化的政府采購需求主體才能形成并完善。二是標準化政府采購市場的供應主體。目前能為政府部門提供產品、服務、工程的供應商，習慣于按照流行的請客送禮拉客戶的方式，而對政府采購制度的規定、要求和程序不夠了解。因此，對供應商實行資格認證或準入管理也十分重要。這一工作應由國家有關部門統一進行，避免各地制定不同的準入標準，形成新的地方保護主義。三是完善政府采購市場的中介組織。我國的招標中介機構大都是以行業、部門劃分業務范圍，中介的公正還需要進一步的提高，市場化的服務意識也需要進一步加強，而且目前相關的中介機構主要面向企業，能面向政府的中介機構還很少。因此，首先要強化中介機構的市場意識，通過改革逐步規范中介機構與其主管部門的關系，打破部門和行業界限；其次要通過政府采購中介代理資格認定以及開展相關培訓，使中介機構按政府采購的要求加強自身建設。
　　
　　（五）引入適當方法——采用舉證倒置
　　對于已經被立案調查的政府采購腐敗案例，如果投標人舉出可以成立的疑點后，法庭應當責成招標方拿出能夠澄清疑點的證據。如原告方指控被告在采購中選價格高的商品而棄價格低的商品不合常理，被告就應當拿出充足的證據證明自己的選擇正確，如果證明不了，就要對其深究或判其敗訴。
　　
　　（六）運用現代化手段
　　構建政府采購網絡系統，實施政府采購電子化是把采購人、財政業務處室、采購辦、采購中心、供應商、專家評委納入到統一的管理平臺之中，將政府采購業務通過規范化、模塊化、流水化程序設計，基于互聯網點對點、線連線、面到面的規范運行。這樣操作可以有效地規范政府采購行為，降低采購成本，加大政府采購透明度，防止暗箱操作，提高人員素質，推動電子政務的廣泛實施。
　　綜上所述，依靠政府采購制度的完善來遏制政府零星采購的財務腐敗，目前還有許多工作要做。首先應當解決好權力過于集中、有法不依和監督不力的問題，否則，政府零星采購就可能成為“許多小項目的小腐敗變成匯聚的大腐敗”。●
　　
　　【參考文獻】
　　[1] 邯鄲市政府財政局.構建政府采購網絡系統 實施政府采購電子化.公共支出與采購，2007.9.
　　[2] 馬海濤，程嵐.構建和完善我國綠色政府采購制度的思考.中國政府采購，2007.9.
　　[3] 徐煥東，羅蘭.我國政府采購制度完善中的重點問題研究.中國政府采購，2007.9 .
　　[4] 姚立，吳霞.政府采購的尋租現象分析及政策建議.北京工商大學學報，2007.5.
　　[5] 王振海，王紅深.我國與發達國家政府采購制度的比較研究.農場經濟管理，2007.5.