建設節約型高校　確保國有資產保值增值

　　【摘要】 本文從高校在占有、使用國有資產的規模急劇膨脹與國有資產管理日趨簿弱的矛盾中，探討如何建設節約型高校，確保國有資產的保值增值。
　　【關鍵詞】 建設；節約型高校；資產；保值增值
　　
　　一、高校國有資產管理存在的問題
　　（一）資產管理薄弱，家底不清，產權不明
　　高校國有資產管理工作一直是高校管理的一個薄弱環節。資產管理意識淡薄，認識不到位，制度不到位，職責不到位，措施不到位，甚至人員不到位。資產管理基礎工作不規范，管理混亂，條塊分割，重購輕管、重錢輕物，資產安全控制體系尚不完善，家底不清，產權不明，賬賬、賬實不符，國有資產流失現象普遍存在，特別是隨著高校校際間的合并、重組與調整和高校內部后勤、二級管理、財務、人事與收入分配制度等各項內部改革的不斷深化，高校國有資產管理水平遠遠不適應高等教育改革與發展的新形勢之需。由于管理不善和監督不力，高校腐敗人員外逃和職務犯罪導致高校國有資產流失，不但成為高等院校反腐難點，而且也是新形勢下高校國有資產管理中容易遺忘的角落。高校由于管理不善造成國有資產流失的現象相應普通。
　　（二）政府投入不足與資源浪費的矛盾日趨嚴重
　　從1999年全國高校擴招以來，各級政府重視和關心高等教育事業的改革與發展，不斷增加高等教育資金投入。但政府對高等教育投入仍然不足，10年國家財政收入占GDP的比重不斷上升，從1995年的10.86%到2006年的20%左右，但“國家財政性教育經費的支出占國民生產總值的比例達到4%”的口號喊了14年，2006年這一比例僅為2.28%，遠遠跟不上財政增長幅度以及高等教育改革與發展之需，供求矛盾日益突出。與此同時，高校內部管理體制和運行機制不完善所引發的教育資源鋪張浪費的現象普遍存在。管理中跑、冒、滴、漏現象普遍存在，呆賬、死賬等債權無人清理，財產毀損、報廢無人監管，重復建設、盲目投資、不合理購置、濫用或閑置資產的弊端在高等學校屢見不鮮。教育資源浪費嚴重與政府投入不足的矛盾既成為制約高等教育發展的一大弊病，又是科教興國的拌腳石。
　　（三）教育資源配置不合理，利用率低
　　由于歷史及經濟區域等原因，長期以來，我國高等教育資源配置存在不合理性。從全國看，高等教育gE4XIBhN07JunHEd/G8EjsT7u04nVJ9Y/Skyh3wZp1c=資源集中在北京、上海等大城市和江浙粵沿海經濟發達地區，平均每100萬人口擁有一所高等院校，而西部、南部等地區的高等教育資源相對貧乏和緊缺。從廣西看，高等教育資源集中在南部和西北部，東部地區相對較少，而且平均每300萬人口未擁有一所高等院校，東盟經濟貿易與地方經濟發展和個人教育消費者對高等教育資源的渴求量很大。目前，各地教育結構、學科專業結構之間，城市與鄉鎮之間，城鄉發達與不發達地區之間的教育資源失衡，不但影響高等教育機會的公平性，誘發“高考移民”的怪圈，而且是制約高等教育資源實現有效與公平配置的瓶頸，也是造成教育資源浪費和利用率低以及國有資產流失的一個重要原因。目前，學校與政府、校際之間教育資源的橫向聯合調劑余缺的意識和行動力還沒有到位。而高校內部的教育資源配置也存在不規范、不科學和不合理性。高校內部部門與部門之間、部門與學校之間條塊管理、利益分割的格局，部門林立，自成一體，互不協調、造成校內教育資源的不合理分配和鋪張浪費，比如，部門之間重復購置設備，爭設備爭項目，大型教學、科研儀器設備競相購買，各自為政，資源獨享，造成大量的教學資源未使用、不需用或積壓閑置，從而導致教育資源浪費和利用率低以及國有資產流失。
　　（四）現行會計制度和財政體制改革對國有資產管理帶來的挑戰
　　現行《事業單位會計制度》和《事業單位財務規則》對高校的預算管理、“固定資產”、“對外投資”收益或虧損、在建工程等會計科目的設置與核算內容不合理、不規范、不科學、不配比，收支計量與確認存在局限性以及財務報告制度的不科學不完整等因素，容易誘發國有資產流失。而財政體制改革特別是政府采購、國庫集中支付制度改革對國有資產的實物與價值的時間差核算與管理存在偏差，容易造成資產賬實不符和管理混亂，從而引發國有資產流失。現行事業會計制度〈準則〉規定，事業單位只在其經營性業務的會計核算中采用權責發生制，對非營利性業務采取收付實現制。采取收付實現制，會計核算只確認實際收到現金或付出現金的交易事項，并計量這一時期現金收支差額的財務成果。實行財政三大改革特別是政府采購和國庫集中支付制度后，事業單位既要接受財政部門對預算資金的價值管理，自身也要對預算資金的價值與實物雙重管理，而價值管理與實物管理往往存在一定的時間差異性，采取收付實現制的核算方法，容易造成會計事項的不配比，這既不利于會計核算和會計監督，也容易造成國有資產流失。
　　（五）高校后勤社會化轉型中會計政策選擇對國有資產管理的影響
　　高校后勤改革后，后勤服務部門占用的資產，將作為學校對后勤服務產業的投入，側重于價值管理，在資產保值增值方面提出更高的要求。而高校在后勤社會化資產剝離和開放后勤市場的轉型中，選擇不同的會計政策和財務管理模式，在會計核算和資產管理方面存在很大差異，這不但對高校后勤改革具有深遠的影響，而且對高校財務管理帶來新的挑戰，更重要的是對高校國有資產管理影響。改革中，若不能理順改革與管理的關系，往往容易造成國有資產的流失，國企改革的個案就證實了這個問題。
　　（六）投、融資決策和管理失誤，引發國有資產流失
　　高校在對外投資如聯營企業和投資三產以及舉辦中外合資等投資過程中，往往未經過科學的投資決策論證，不經評估，盲目投資，容易造成國有資產虛增實減。而由于歷史及投資核算制度等原因，部分高校校辦產業的產權不清，投資收益普遍反映不實，投資收益及債權債務不清，債務糾紛時有發生。校際間在聯辦、合辦高校的時候，產權不清，責任不明，管理落后，資產流失難免。目前，豪華高校建設背后潛藏的金融風險已露出冰山一角，西安交大開元集團就是典型的個案。這種不計成本、不顧自身經濟基礎和還貸能力的超適度融資決策，引發的是金融風險，是國家土地被無償占用和高等教育資源浪費以及國有資產的流失。
　　（七）日常經濟活動中引發的國有資產流失
　　1．缺乏內部管理體制。一些高校沒有建立健全單位內部管理制度，特別是內部會計控制制度，沒有相應的相互牽制、相互約束的監督和控制制度，如會計兼收費、審計兼采購、采購兼倉管、領導兼采購等，導致收支環節混亂，漏洞百出，容易造成資產流失。
　　2．預算管理薄弱。預算管理薄弱基本成為高校的通病。若把年度決算報告與年度預算對比，就很容易得出這個結論。根據2005年第10期《廣西教育政務信息》報道，在受審計調查的5所院校中，有4所院校的部門預算執行中存在超出當年預算支出范圍或重大支出項目沒有列入預算的情況，金額大的有774萬元，小的也有416萬元。預算約束不嚴，勢必帶來支出失控等一系列管理混亂問題，從而喪失一部分國有資產。
　　3．教學書籍、大型儀器設備等高校物資采購活動中竄案、串案、吃價差，甚至盲目輕信他人而上當受騙等造成國有資產流失的現象不容忽視。
　　4．會計核算不規范，支出管理退化，亂發濫支現象較普遍。一些高校財務管理混亂，會計核算沒有按照會計制度執行，支出管理存在很大薄弱環節，隨意擴大開支標準和范圍，以加班費、勞務費、獎金、課酬、補貼、津貼甚至業務招待費等各種名義亂發濫支。此外，一些高校領導或業務主管，在校辦產業中弄虛作假，貪污、挪用和侵占公款，或違反財經紀律，截留收入，私設“小金庫”，賬外賬，巧取豪奪國家財產。
　　
　　（八）無形資產流失嚴重
　　高校無形資產管理普遍還處于淡漠階段，對無形資產保護意識、保密意識、有效管理和科學核算都十分薄弱，以各種形式流失的無形資產難以計量。
　　（九）職能部門監管不力，引發國有資產流失
　　高校的內審機構和內審人員真正起到內審作用的較少，而政府職能部門如財政、審計等部門又缺乏必要的指導和監管，高校內外監管不力，造成高校國有資產流失。
　　
　　二、加強管理，確保國有資產保值增值的對策
　　（一）建章立制，清產核資，明確權責，提高國有資產管理水平
　　1.建章立制首先要修改和完善高校會計制度，進一步修改與完善高校預算管理、會計核算、財務報告等內容，規范會計行為，完善對外投資和接受投資、貸款和利息支出、固定資產及折舊的會計核算，提高會計信息質量和國有資產管理水平，減少因會計制度的缺失而造成的國有資產流失。
　　2．建立健全內部會計控制制度、支出及收入分配制度、成本核算制度、預算管理制度、物資采購制度、基建投資預決算評審制度、國有資產管理制度和國有資產保值增值評價體系等規章制度。
　　（二）明確責任，正確理順投入與管理的關系，建立新型的投資機制
　　各級政府必須切實落實教育優先發展的戰略地位，強化“科教興國”理念，把對教育和人力資源開發作為國家基礎設施建設的重點領域，認真貫徹執行“中央和地方政府教育撥款的增長要高于財政經常性收入的增長，并使在校學生人數平均的教育費用逐步增長”的原則，不斷加大高等教育經費的財政投入，進一步完善以政府投入為主，多渠道籌措學校教育經費的教育投入保障制度；建立與社會主義市場經濟相適應、以政府投資為主以市場調節投資行為和以投資主體決策自主、風險自負為基礎的政府實行宏觀調控的資本要素配置機制和管理制度以優化資本結構與資源配置的新型的投資機制。
　　（三）優化教育資源配置，提高資源利用率
　　在國家資源總量有限的情況下，要解決高等教育資源需求膨脹與高等教育資源短缺之間的矛盾，最重要的是把精力放在教育資源配置及其管理上，把優化高等教育資源配置作為解決高等教育資源供求矛盾的突破口，堅持“透明、公正、效率”原則，同時，統籌兼顧，適應扶持經濟欠發達的邊遠地區，加大對西南部高等教育的投入力度以及其教育資源的合理調整和配置，選擇最優的資源配置方式和方法，實行必要的行政干預手段和政策導向，以實現教育資源余缺的科學合理的調劑和資源共享，實現教育機會公平，更有效地促進西南部高等教育的發展和邊遠地區的經濟發展。同時，實行高等院校內部教育資源配置改革，建立一套資源共享的財產管理制度，把教學和科研實驗儀器設備、圖書資料、辦公設備實行優化組合、合理調配，實現資源共享，提高資源利用率。
　　（四）理順后勤改革和資產管理的關系，選擇適合自身特點的財務管理模式
　　理順后勤改革和資產管理關系，實行“統一管理，集中核算” 的節約型的財務管理模式。
　　（五）規范和加強投、融資管理
　　進一步規范高校投資行為，加大對外投資監管力度。建立健全以產權管理為核心、以國有資產保值增值為目的、符合高校特點的國有資產投資管理模式。進一步加強對高校貸款行為的規范和監管，把對銀行貸款資金的管理狀況作為高校重要的考核指標，防止高校融資過程中國有資產流失，確保高等教育事業健康發展。
　　（六）加強國有資產的日常核算和管理，建設節約型高校
　　1. 建立新型的內部控制機制，真抓落實。根據《會計法》和《領導干部管理條例》等法律法規，建立健全高校內部會計控制制度，職責分明，落實崗位責任制、績效獎罰制度和考評制度，是防止國有資產流失的重要手段。
　　2. 以績效為目標，加強預算管理。組織力量切實抓好預算編制、預算執行、預算控制、預算評價的各個環節，維護預算編制的合法性、科學性和執行的嚴肅性。
　　3. 引入“成本—效益分析”，實行全成本核算。通過“成本—效益分析”，揭露管理不善、決策失誤造成的嚴重損失浪費和國有資產流失，促進高校提高管理水平和使用效益，維護國有資產安全和增值。全成本核算要求高校在教學、科研以及行政管理活動中，以成本核算為中心，嚴格按照成本開支范圍和標準，杜絕濫發亂支和追求不必要的高標準；堅持勤儉節約原則，學校各項辦學活動都要精打細算，厲行節約，堅決反對講排場、比闊氣；抓管理，加強對水、電、氣和教室、實驗室、學生食堂、宿舍等公共場所的使用與管理，杜絕一切鋪張浪費現象發生；練內功，加強節能節約資源新技術的運用和研究開發，挖掘各種資源的使用潛力，統籌整合校內資源，不斷提高資源的使用效率，努力降低辦學成本。
　　4. 健全物資采購內控。增加高校采購透明度，大力推行“校務公開”制度，大宗教學設備、圖書、教材等國家規定的《物資招標采購制度》由政府采購中心集中招標采購，并設專人監管，避免“暗箱操作”。對于小額分散的物資采購，實行校內公開招標，并嚴格實行崗位回避制度，采購、使用、倉管、審批、審計等崗位相互牽制，相互監督。
　　（七）保護知識產權，遏制無形資產流失
　　國家進一步修改和完善原有的有關資產管理的法律條款，并就無形資產的計量確認、評估、保護、核算、管理等制定專門的法律法規。此外，在保護知識產權、實施人才戰略方面給予一定的財力支撐，使高校無形資產保護與管理具有良好的外部環境。在對無形資產日常管理方面，高校應從內部挖掘潛力，對無形資產的取得、評估、保密和保護要設立專門機構并實行專人管理專人核算，使其日常管理制度化、規范化。
　　（八）加大社會監管力度
　　建設節約型高校，確保國有資產保值增值，除了高校內部必須重視和加強內審工作外，政府的行政主管部門和財審等職能部門責無旁貸。高校國有資產管理，是一個龐大的系統工程，需要政府與高校齊心協力，齊抓共管。中央政府要加強對高校國有資產管理的宏觀調控，運用立法、規劃、撥款、信息服務、政策指導和必要的行政手段等，進行宏觀管理。要進一步強化資產管理部門的監督、審核、查處機制，政府職能部門要增強服務意識，深入基層，調查研究，對高校國有資產的管理、使用、更新、改造、轉讓負有指導監督責任。加強對高校國有資產的日常業務指導和監督，將原來的事后監督變為事前、事中、經常性、規范性、普遍性的監督，對高校進行定期的財務審計或專項檢查，對出現的管理問題應及時采取有效措施加以解決，并有計劃地組織財務人員定期培訓學習研討，交流經驗。同時，建立高校國有資產管理問責制，簽訂國有資產管理責任狀并進行年度考評，以促進高校國有資產管理規范化，防止高校國有資產流失。另外，對于腐敗案件涉案人員外逃和資產流失，政府部門要采取一系列行之有效的措施，加強與國際刑警組織合作，綜合運用政治、外交、司法及個案處理等手段，通過司法協助、執法合作、人員遣返等方法追回資產，盡可能減少國有資產流失到海外的損失程度。社會監管不僅是遏制而且是推動高校國有資產管理創新，尤其是管理觀念的變革。
　　
　　【參考文獻】
　　[1] 張正體. 《加強管理，保證高校國有資產保值增值》. 《中國財經信息資料》. 2005年第2期.
　　[2] 劉清順等. 《最新學校財務經費收支管理工作標準實施手冊》. 民族大學出版社， 2006年1月.
　　[3] 施青軍， 孔志峰. 《一種新的績效審計框架：財政資金的成本—效益分析》. 《中國財政信息資料》. 2005年第5期.