我國會計監(jiān)管體系的重構(gòu)

　　【摘要】 我國現(xiàn)行的會計監(jiān)管體系存在著政府監(jiān)管主體過多和職責不清、社會監(jiān)管不力、會計監(jiān)管方法以及配套的法律法規(guī)尚未完善等一系列問題。為了解決這些問題，筆者建議：在國務(wù)院下設(shè)置國家會計監(jiān)管委員會，充當政府在會計監(jiān)管方面的總協(xié)調(diào)人和領(lǐng)導(dǎo)者，統(tǒng)一整合政府各部門的會計監(jiān)管力量，對各企事業(yè)單位的會計行為和會計職業(yè)，以及注冊會計師行業(yè)和會計師事務(wù)所的審計行為進行監(jiān)管。
　　【關(guān)鍵詞】 會計監(jiān)管；監(jiān)管體系；系統(tǒng)工程
　　
　　一、問題的提出
　　會計審計準則、企業(yè)內(nèi)部控制以及政府監(jiān)管，是促進資本市場健康發(fā)展的三大支柱。會計監(jiān)管是政府、政府授權(quán)的機構(gòu)或依法設(shè)立的其他組織，根據(jù)國家的會計法、會計準則、審計法、注冊會計師執(zhí)業(yè)準則等相應(yīng)的財經(jīng)法規(guī)和披露制度，對各類企事業(yè)單位的生產(chǎn)經(jīng)營活動以及會計師職業(yè)、會計師事務(wù)所業(yè)務(wù)的合法性、合理性和有效性所進行監(jiān)督的一項制度安排。有效的會計監(jiān)管可以克服會計信息市場自身的不完善性，消除會計信息生產(chǎn)者的壟斷生產(chǎn)優(yōu)勢，減少會計信息供需雙方的信息不對稱，促進會計規(guī)則的標準化，防止和杜絕會計信息造假，提高會計信息質(zhì)量。在由高度規(guī)范的計劃經(jīng)濟逐步回歸市場化的過程中，形成了我國會計監(jiān)管的特有模式——政府監(jiān)管下的各職能部門獨立監(jiān)管的組織模式。這種會計監(jiān)管模式雖然在歷史上起到了相當大的作用，但也存在著許多缺陷：一是政府監(jiān)管主體過多，監(jiān)管職責不清；二是社會監(jiān)管不力；三是會計監(jiān)管方法以及配套的法律法規(guī)尚未完善等。這些缺陷最終集中表現(xiàn)為會計信息造假的屢禁不止。因此，為了達到會計監(jiān)管的目標，必須重新構(gòu)建我國的會計監(jiān)管體系。
　　
　　二、我國會計監(jiān)管體系機構(gòu)的設(shè)置
　　我國會計監(jiān)管體系機構(gòu)的設(shè)置是一個系統(tǒng)工程，而系統(tǒng)是由若干要素以一定結(jié)構(gòu)形式聯(lián)結(jié)構(gòu)成的具有某種功能的有機整體。按照系統(tǒng)論的觀點，在國務(wù)院下設(shè)置國家會計監(jiān)管委員會，充當政府在會計監(jiān)管方面的總協(xié)調(diào)人和領(lǐng)導(dǎo)者，統(tǒng)一整合政府各部門的會計監(jiān)管力量。詳見圖1。
　　
　　會計規(guī)范主要指財政部制定的會計制度和相關(guān)的財經(jīng)法規(guī)。財政部充當會計監(jiān)管政策的總制定者，但不再充當總裁決者，要把政策的制定與實際操作執(zhí)行分開；國家會計監(jiān)管委員為國務(wù)院直屬事業(yè)單位，作為我國企事業(yè)、會計師行業(yè)及事務(wù)所的統(tǒng)一監(jiān)管機構(gòu)，與中國證監(jiān)會、銀監(jiān)會、保監(jiān)會平級。依據(jù)相應(yīng)的財經(jīng)法規(guī)和財務(wù)披露制度，組織駐各地會計監(jiān)管機構(gòu)，進行會計行業(yè)和職業(yè)監(jiān)管；會計監(jiān)管紀律委員會隸屬于全國人大，作為會計監(jiān)管委員的最高監(jiān)管機構(gòu)，對監(jiān)管機構(gòu)在履行監(jiān)管的職能過程的合法性、合規(guī)性、合理性進行監(jiān)督，并做出相應(yīng)得懲戒措施，即對監(jiān)管的監(jiān)管。
　　
　　三、我國會計監(jiān)管的主體
　　會計監(jiān)管主體是指會計監(jiān)管行為的具體實施者。作為監(jiān)管主體至少應(yīng)當具備兩個條件：一是地位獨立性，與被監(jiān)管者沒有依附關(guān)系和利益關(guān)系；二是有法定的權(quán)威性和強制力，可以對違法的被監(jiān)管者依法實施制裁。為了改變目前我國政府監(jiān)管中財政、審計等部門的重復(fù)、交叉監(jiān)督，在國務(wù)院下設(shè)立全國統(tǒng)一的監(jiān)管中心機構(gòu)——國家會計監(jiān)管委員會，作為強有力的監(jiān)管主體。并且下屬分會計信息監(jiān)管委員會，會計職業(yè)監(jiān)管委員會，會計監(jiān)管評價委員會三個部門。
　　國家會計監(jiān)管委員會要保持高度的獨立性。機構(gòu)的運行費用主要由國家財政負擔，經(jīng)費單列。機構(gòu)人員的編制要考慮不同利益部門和主體的協(xié)調(diào)。會計信息監(jiān)管委員會和會計職業(yè)監(jiān)管委員會人員，主要由人大法工委、財政部、審計署、稅務(wù)局、銀監(jiān)會、證監(jiān)會等權(quán)威部門專業(yè)骨干人員組成，還包括政府官員和政府委任的非會計師，高校會計學者、信息使用者等等。會計監(jiān)管評價委員會可以考慮檢察院、法院專業(yè)骨干人員、熟悉各項法規(guī)的律師和會計師等專職高薪人士組成，獨立決策。這樣可以保持一個平衡，增加獨立性和透明度。
　　國家會計監(jiān)管委員對會計監(jiān)管的結(jié)果做出的評價和獎懲合法有效，具有權(quán)威性和強制性。政府主導(dǎo)的監(jiān)管中，對監(jiān)管信息的披露結(jié)果還應(yīng)該在各種監(jiān)管主體之間加強與相關(guān)管理部門的信息理解與交流，建立一種會計信息的共享機制，避免監(jiān)管主體之間的重復(fù)監(jiān)管問題，降低監(jiān)管成本，提高監(jiān)管效率。務(wù)必保證監(jiān)管委員會工作是有效的，其他部門則完全可以信賴這種檢查。當各種監(jiān)管主體需要企事業(yè)單位、注冊會計師及會計師事務(wù)所的會計信用記錄時，只需要查詢檔案庫。
　　
　　四、我國會計監(jiān)管的客體
　　會計監(jiān)管的客體包括了會計監(jiān)管的對象和內(nèi)容，具體指企業(yè)會計行為過程中的參與者及其活動和行為。在構(gòu)建的體系中，國家會計監(jiān)管委員會下設(shè)的三個職能部門各自有著不同的會計監(jiān)管對象和內(nèi)容。監(jiān)管的對象是各企事業(yè)單位的會計行為和會計職業(yè)，以及注冊會計師行及會計師事務(wù)所的審計行為。監(jiān)管的內(nèi)容是對會計活動進行的管理、控制及檢查處罰，即會計監(jiān)管制度的實施。詳見圖2。
　　
　　對企事業(yè)單位的監(jiān)管，包括會計行為和會計職業(yè)。企業(yè)的會計行為監(jiān)管是會計憑證、會計賬簿、會計資料一系列會計信息生產(chǎn)的產(chǎn)生、過程、結(jié)果處理是否遵循《會計法》、《企業(yè)會計準則》、《企業(yè)財務(wù)通則》等的會計法規(guī)和《證券法》、《公司法》等相應(yīng)的財經(jīng)法規(guī)；企業(yè)的會計職業(yè)監(jiān)管是會計人員是否具備執(zhí)業(yè)資格，是否遵守《會計法》和職業(yè)道德規(guī)范，是否履行了自身的義務(wù)和享有權(quán)利。這些對會計信息生成過程的規(guī)范和控制有利于提高會計信息質(zhì)量。政府會計監(jiān)管對象的落腳點應(yīng)當是以財務(wù)報告載體的會計信息質(zhì)量。
　　對注冊會計師及會計師事務(wù)所的監(jiān)管，應(yīng)該集中在執(zhí)業(yè)質(zhì)量監(jiān)管上，加大對注冊會計師和會計師事務(wù)所違規(guī)行為的處罰力度。檢查審計行為是否遵循《審計法》、《注冊會計師法》等法規(guī)；注冊會計師及會計師事務(wù)所是否與被審計單位保持獨立性。而對執(zhí)業(yè)資格準入、準則和規(guī)則的制定等職責還是交由行業(yè)協(xié)會來承擔。
　　
　　五、我國會計監(jiān)管的方式和手段
　　會計監(jiān)管方式是指會計監(jiān)管主體對單位經(jīng)濟活動和會計行為進行監(jiān)管所采取的具體方法和形式。對企事業(yè)單位、會計師及事務(wù)所進行會計監(jiān)管的主要手段，仍是依據(jù)各項會計規(guī)范及相關(guān)法規(guī)。財政部陸續(xù)頒布了多項新會計審計規(guī)范，當前尤其密切關(guān)注新準則體系執(zhí)行情況，開展監(jiān)督檢查。
　　在分析政府與企業(yè)管理當局之間的監(jiān)督博弈的混合戰(zhàn)略納什均衡中，留給我們的具體問題是，加大政府加強會計監(jiān)督的概率，減小企業(yè)提供虛假信息的概率。因此，我們可以從此入手。對企事業(yè)單位的會計監(jiān)管主要方式由企事業(yè)單位目前的自行聘請會計師事務(wù)所審計改為國家強制性審計，注冊會計師及會計師事務(wù)所保持與被審計單位的高度獨立性。具體做法是由會計監(jiān)管委員會聘請社會中介機構(gòu)或會計審計專業(yè)人士對全國所有的企事業(yè)單位進行年度或中期審計，審計費用由政府負擔。再將其出具的審計報告上報給上一級監(jiān)管委員會進行匯總。當政府掌握全部審計報告后，再自行進行隨機性檢查，這屬于國家機密，決不外泄。作為會計監(jiān)管委員會，組織隨機性抽查的范圍要涉及各個行業(yè)、不同規(guī)模的單位。不能讓被抽查者抱有任何僥幸心理。此外，還可以配合其他行業(yè)監(jiān)管部門實施監(jiān)管。當證監(jiān)會、保監(jiān)會、銀監(jiān)會、稅務(wù)部門、審計部門實行檢察時，各駐地監(jiān)管委員要加入行動中，積極配合其他部門的行業(yè)監(jiān)管，但僅局限于會計行為。即力爭實現(xiàn)對全國的企事業(yè)單位實施無遺漏的監(jiān)管。
　　對于注冊會計師及會計事務(wù)所的監(jiān)管主要方式是對經(jīng)政府聘請中介審計過的企事業(yè)發(fā)現(xiàn)存在嚴重會計信息失真問題的，必須延伸檢查相關(guān)會計師事務(wù)所，檢查會計師事務(wù)所執(zhí)業(yè)質(zhì)量也必須延伸檢查事務(wù)所審計的相關(guān)企事業(yè)。此外，當社會舉報或因發(fā)現(xiàn)企事業(yè)單位存在問題時順應(yīng)查找到為其進行審計的會計師及事務(wù)所進行的質(zhì)量檢查。對于出現(xiàn)問題的企事業(yè)單位、會計師及事務(wù)所，采取嚴厲的懲罰措施。
　　
　　另外。隨著會計電子化、網(wǎng)絡(luò)化等現(xiàn)代信息技術(shù)的發(fā)展，監(jiān)管手段可以充分利用現(xiàn)代化網(wǎng)絡(luò)技術(shù)。建立政府會計監(jiān)管信息網(wǎng)絡(luò)平臺，將監(jiān)管的檢查結(jié)果和行政處罰的相關(guān)信息即時網(wǎng)上傳遞，設(shè)立公開電子郵箱，獲取舉報投訴線索。
　　
　　六、我國會計監(jiān)管的評價制度
　　（一）建立和落實會計監(jiān)管的責任追究制度
　　完善代表人訴訟制度在有關(guān)法規(guī)中對民事賠償金額的確定方式做出詳細規(guī)定。對參與造假者，無論是公司(投資者或經(jīng)營者)、會計師，還是注冊會計師及會計師事務(wù)所，只要公民的合法利益受到侵害，受害人都可以提起訴訟，并得到相應(yīng)的民事賠償；對嚴重違反《會計法》、《注冊會計師法》的、給國家和公眾帶來嚴重的經(jīng)濟后果的企事業(yè)和會計師事務(wù)所，要依法追究行政責任，涉嫌犯罪的移交司法機關(guān)立案，追究刑事責任，判刑入獄；對那些不遵守行業(yè)操守、不守信用的企業(yè)或個人，要毫不留情地將其驅(qū)逐出相關(guān)行業(yè)或職業(yè)。
　　（二）建立監(jiān)管客體的信息資料庫
　　建立企事業(yè)單位的信息資料庫。記錄企業(yè)經(jīng)歷的歷次會計檢查結(jié)果的信用等級，內(nèi)容可以借鑒中國企業(yè)的信用評級。一方面保護各類投資者的利益。投資者包括（國家、銀行、投資機構(gòu)、個人投資者等）在投資前可以查詢該企事業(yè)單位的信用等級，以決策是否進行投資行為。另一方面，國家政府部門可以根據(jù)企業(yè)經(jīng)歷的歷次會計檢查結(jié)果的信用等級，來實施一些國家優(yōu)惠政策和貸款政策，鼓勵企業(yè)的誠信經(jīng)營。
　　建立各層次會計師信息庫。一方面可以了解和掌握會計人員隊伍的基本狀況，有助于加強會計監(jiān)管，完善職業(yè)道德規(guī)范建設(shè)，通過協(xié)會自律性的懲戒程序，進行職業(yè)道德監(jiān)督管理；對會員進行職業(yè)道德教育，利用計算機網(wǎng)絡(luò)建立全國會計師信息庫，建立和完善會計師信用記錄體系，建立信用檔案，評定信用等級，強化道德威懾。另一方面通過信息庫也便于管理會員和向聘用會計師的企事業(yè)單位提供有效的服務(wù)，如根據(jù)情況實行分類繼續(xù)教育、推薦就業(yè)、查詢會計師執(zhí)業(yè)水平和信用等級等；建立會計師信息庫。這方面的工作可參照上一點來執(zhí)行。
　　會計監(jiān)管工作是涉及微觀經(jīng)濟活動的一項艱巨而又復(fù)雜的經(jīng)濟管理活動。我們構(gòu)建的外部會計監(jiān)管體系運行操作的正確性、有效性還有待實踐并進一步檢驗。與新會計審計準則實施和內(nèi)部控制標準體系的建立相互促進，以提高會計信息質(zhì)量，實現(xiàn)市場的公平效率。
　　
　　【參考文獻】
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