檢察機關提起民事公訴程序制度設計

　　內容摘要：隨著我國民事公訴實踐的發展和研究的深入，對建立民事公訴制度的必要性與可行性已基本達成共識。但在民事公訴程序的具體設計上，還存在不同觀點。民事公訴立案范圍應限制在維護國家利益和社會公共利益這個中心主題上，檢察官以“公訴人”身份出席民事公訴案件法庭，彰顯檢察機關法律監督機關的司法性質和憲法定位。
　　關鍵詞：民事公訴 程序設計 檢察機關
　　
　　【案例一】2007年1月，山西省沁水縣檢察院對該縣中村鎮松峪村村民王某等十人以涉嫌非法采礦罪提起公訴。2007年2月，沁水縣法院對王某等十人以非法采礦罪分別判處有期徒刑，共處罰金12萬元。經山西省國土資源廳鑒定，王某等十人非法采礦造成的煤炭資源破壞可采總量合計12424噸，礦產資源破壞價值高達149.08萬元。2007年5月，沁水縣檢察院代表國家對五起非法采礦案造成的國家損失集中提起民事公訴。庭審中，沁水縣檢察院民行部門檢察官以公訴人身份出庭，并進行法庭質證、辯論。2007年8月，沁水縣法院對五起民事公訴案件作出一審判決，檢察機關全部勝訴，判后五起案件無一上訴，現判決已生效，為國家挽回經濟損失149.08萬元。
　　【案例二】1992年8月，山西省鄉寧縣煤炭運銷公司為縣西坡鎮桑圪塔煤礦(個人承包)的一筆20萬元銀行貸款提供擔保。貸款期滿后，桑圪塔煤礦未依約償還銀行貸款。1996年6月鄉寧縣法院依法判決桑圪塔煤礦歸還銀行貸款20萬元貸款及利息，縣煤炭運銷公司承擔連帶責任，并于同年8月對此案作出了強制執行裁定，從縣煤運公司賬戶上劃撥40余萬元，清償了銀行貸款及訴訟費用。此后，縣煤運公司一直未向桑圪塔煤礦行使追償權，從而造成國有資產長期流失。2002年5月，鄉寧縣檢察院依法以國家公訴人身份向法院提起民事訴訟。鄉寧縣法院對案件公開審理后，判定桑圪塔煤礦將非法占有的40余萬元國有資產上繳國庫。［１］
　　【案例三】2002年3月，山西省河津市檢察院查明：市中醫院于1996年6月未經市國有資產管理局同意評估，擅自將24間約300平方米的辦公用房及附屬設施以20.5萬元轉讓出售給王欣有個人所有，違反了國務院有關國有資產評估管理辦法的規定，致使國有資產流失，屬無效民事行為。針對這起國有資產流失案，4月3日河津市檢察院代表國家以原告的身份向市法院提起民事訴訟。河津市法院受案后，經法庭調查、評議等庭審程序，支持了原告的訴訟請求，一審判決被告河津市中醫院和被告王欣有之間的房產買賣協議無效，二被告服判沒有上訴，從而使國有資產免遭流失。［２］
　　民事公訴，是指檢察機關對于侵犯國家利益和社會公共利益卻無人起訴或者無法起訴的民事案件，經查明事實清楚，證據確實充分，依法應當追究有關民事主體的民事責任時，代表國家向人民法院提起訴訟要求維護國家利益和社會公共利益的訴訟制度。
　　隨著我國民事公訴實踐的發展和研究的深入，對建立民事公訴制度的必要性與可行性已基本達成共識。但在民事公訴程序的具體設計上，還存在不同觀點。本文結合上述案例，對檢察機關提起民事公訴程序設計作一些實證探討。
　　由于我國現行法律對民事公訴沒有明確的界定，相應的民事公訴程序也就沒有具體規定，實踐中都是摸著石頭過河。筆者認為，民事公訴程序有別于普通民事訴訟程序，可按以下程序進行：
　　一、受案渠道
　?。ㄒ唬┤罕娕e報或者利害關系人申請。檢察機關在平時的信訪接待中，對群眾反映的國有資產流失或者嚴重損害國家利益、社會公共利益的線索，應認真接待，按照規定處理。
　　（二）國家權力機關或者其他機關轉辦。如工商管理行政管理機關對有關當事人違反國家強制性法律規定、損害國家利益和社會公共利益的合同確認違法后，移送檢察機關，經調查，可向法院起訴，訴請判決該合同無效，以維護國家和社會公共利益。
　?。ㄈ┥霞墮z察院交辦。
　　（四）檢察機關自行發現。檢察機關作為“最合適的代表國家利益和社會公益的訴訟主體”［３］，應當主動對損害國家利益和社會公益卻又無人起訴的案件提起民事公訴。如上述案例都是檢察機關在工作中發現并主動提起民事公訴的。
　　二、立案條件和范圍
　　檢察機關應本著積極慎重的原則，嚴格掌握民事公訴立案的條件和范圍，不宜過寬過大，應嚴格限制在維護國家利益和社會公共利益這個中心主題上。具體應把握三個條件：一是有侵害國家、社會公共利益的行為。二是侵害行為后果須達到一定程度。三是訴訟程序難以啟動。［４］如環境污染案件，此類案件的受害人往往過于分散，意見不一，且起訴困難，會產生無人起訴或無法起訴的現象，因此這類案件在無人起訴的情況下也必須由檢察機關提起公訴為宜。一般從實踐來看，民事公訴范圍包括以下幾類案件：
　?。ㄒ唬┣趾匈Y產、損害國家利益的案件。在改革和完善社會主義市場經濟體制過程中，新舊體制并存、多種經濟成分并存、產權關系不明等因素造成的侵害國家利益、國有資產流失等現象十分嚴重。因此，檢察機關對此類行為提起民事公訴，啟動訴訟程序，追究當事人的法律責任，以保護國家利益和國有資產不受侵犯，是一種必然的選擇。在案例一中，沁水縣檢察院提起的五起民事公訴案件的背景情況是：近年來，煤炭市場價格持續上漲，在利益的驅動下，犯罪分子利欲熏心，不顧國家三令五申，私挖濫采愈演愈烈，嚴重破壞了國家的礦產資源，給國家造成巨額經濟損失。法院對犯罪分子處以包括罰金在內的刑罰，仍遠遠不足以補償國家所遭受的損失。王某等十人非法采礦造成的煤炭資源破壞可采總量合計12424噸，礦產資源破壞價值高達149.08萬元。但法院對十人判處的罰金總共才12萬元，還不夠其造成損失的十分之一。如果不對受損的國家財產進行司法救濟，勢必對打擊非法采礦等犯罪行為產生不利影響。僅僅從刑罰的角度懲罰罪犯是不夠的，要使更多的人認識到非法采礦不僅要受刑罰處罰，還要賠償國家損失，老百姓自己會算帳會權衡得失。所以從這個意義上說，對受損的國家財產提起民事公訴勢在必行。
　　（二）社會公害案件。公害案件是指直接造成不特定的大多數人的人身、財產損害的案件。如重大環境污染、疫情、疾病傳播等。賦予檢察機關對這類案件的起訴權，在相關利害關系人沒有或者不能提起訴訟時，檢察機關對這類案件提起訴訟，可以使公眾利益得到保護。
　?。ㄈ┓磯艛嗟陌讣?。壟斷案件不僅侵害合法經營者的利益，而且損害消費者和國家的利益。對壟斷行業引發的民事糾紛，當事人不愿起訴或不能起訴的，由檢察機關代表國家提起反壟斷訴訟。
　　（四）侵害公民重大權益同時危及公共利益與安全的案件。如違反《產品質量法》、《食品衛生法》等，對公眾身體健康或生命安全造成嚴重損害，產生較大社會影響的案件。
　　（五）沒有起訴主體的民事案件。案例二中，鄉寧縣檢察院多次發出檢察建議，要求鄉寧縣煤炭運銷公司對桑圪塔煤礦行使追償權，但該公司卻無動于衷。因此可以認為鄉寧縣煤炭運銷公司對國家授權其經營管理的資產嚴重不負責任，怠于履行法定職責，已喪失了對涉案國有資產的經營管理權；桑圪塔煤礦無合法依據，有履行能力卻拒不返還國有資產的行為，侵犯了國家利益。［５］在這種情況下，鄉寧縣檢察院以國家公訴人身份向人民法院提起民事公訴，維護了國家利益。在實踐中，往往有些民事案件，由于種種原因造成無合格訴訟主體，但違法行為侵害了受害人的合法權益，造成了嚴重的損害后果。如被損害人死亡且無親屬無單位，但此民事違法行為造成的社會影響極壞。這種情況下檢察機關應當發揮法律監督作用，對此類案件提起公訴。
　　
　　三、訴前調查
　　立案后開始訴前調查，“檢察機關具有全部的調查權”［６］，通過詢問當事人、證人，搜集書證、物證和有關證據，進行勘驗、檢查，提交鑒定等，查明案件事實。對易滅失的物證可以扣押提取。對違法行為人隱匿、轉移財產的，可先予扣押或查封，再向法院申請財產保全措施。檢察院申請保全不必提供擔保，如果保全錯誤給當事人造成損害的，可通過國家賠償程序解決。被調查人應如實向檢察機關提供所掌握的情況和證據。檢察機關的調查取證權基于國家公訴權和民事訴訟中的當事人舉證責任，不同于刑事訴訟中的調查取證，除對易滅失證據有扣押權外，不能采取其他強制措施。和民事訴訟當事人舉證有所不同的是：當事人只能申請法院勘驗、鑒定，而檢察機關在起訴前就有權勘驗現場，提請法定部門鑒定，以便決定是否起訴，但勘驗結果和鑒定結論能否作為判決依據，須經法庭調查核實，當庭質證后才能確定。
　　在案例一中，沁水縣檢察院民行部門主動出擊，搜集犯罪分子非法采礦造成煤炭資源破壞的證據，取得了山西省國土資源廳對破壞煤炭儲量和資源價值進行的鑒定結論，掌握了民事公訴案件所需的充分證據。
　　四、審查起訴
　　檢察機關對訴前調查獲取的證據材料進行程序性審查和實體審查。程序性審查一般從以下方面進行：是否符合受理條件；訴訟參與人的訴訟主體身份是否合法；證據調取過程是否合法；涉及證據保全和財產保全的手續是否完備；證據是否隨案移送；有無超期辦案或延長辦案期限的情況等。然后轉入實體審查，內容包括：違法行為事實是否清楚；證據是否達到證明要求；適用法律是否準確；訴訟請求是否合理、詳盡等。
　　五、提起公訴
　　辦理民事公訴案件對檢察機關和審判機關均是一個新課題。檢察機關對民事案件提起公訴，應以何種身份出現，其訴訟地位如何？目前理論界有當事人說、訴訟代理人說、公訴人說等觀點。實務界也有部分法官認為檢察機關應該是民事訴訟中的原告，享有原告的權利承擔原告的義務。如案例三中的河津市檢察院就是以原告身份提起民事訴訟。案例一中沁水縣法院受案之初也提出要檢察機關以原告身份出庭。但筆者認為，民事公訴屬于“公益訴訟”性質。檢察機關并非實體權利的享有者和實體義務的承擔者，案件的判決結果與檢察機關本身沒有直接的利害關系。因此，檢察機關不同于訴訟當事人，也不具有原告的身份。檢察機關行使公訴權，基于自身的職責，而不是案件當事人的委托，因而也不同于訴訟代理人。檢察機關是國家專門的法律監督機關，依法維護國家財產所有權不受侵犯是檢察機關的職責，對損害國有資產的行為提起民事公訴，是依法行使法律監督權的具體體現，是以國家法律監督者的身份參與民事訴訟。因此，以“公訴人”確定檢察機關的訴訟地位，更能體現檢察機關是國家法律監督機關的司法性質和憲法定位。［７］案例一中，沁水縣檢察院辦理的五起民事公訴案件，經過檢法兩家的多次溝通，雙方最后終于在檢察機關是國家公訴人身份、適用法律、開庭審理等方面形成共識，為確保案件順利審結奠定了良好基礎。
　　制作民事公訴書。公訴書是檢察機關為保護國家利益、社會公益等重大權益，引起民事訴訟程序的具有法律效力的文書。制作民事公訴書，應當充分體現檢察機關的訴訟地位和特點。即在一般民事訴狀中的原告位置應寫成：“公訴機關：×××人民檢察院。公訴人×××，×××人民檢察院檢察員?！睓z察機關的訴訟請求，只能從維護國家利益和社會公益的角度來考慮。如案例一中沁水縣檢察院辦理的五起民事公訴案，就將訴訟請求確定為：“判令被告賠償因非法采礦造成的國家礦產資源損失××萬元。”
　　六、一審程序
　　對于檢察機關提起的民事公訴案件，法院應直接決定立案，不得不予受理或以裁定駁回起訴。由于民事公訴案件都比較復雜，不適用簡易程序和調解程序。庭審時列明公訴人身份，由公訴人宣讀公訴狀，聽取被告方答辯，然后舉證質證，展開法庭辯論。公訴人如果發現有新的事實和證據與公訴請求相悖時，有權要求休庭或延期審理，法庭應當準許。法庭辯論終結后，公訴人發表公訴意見，被告方作最后陳述，法院當庭宣判或延期宣判。被告方也可要求延期審理，是否準許由審判長或合議庭決定。在案例一中，沁水縣檢察院檢察官以公訴人身份出庭，宣讀民事公訴狀，并同被告進行了法庭質證、辯論，取得了良好的效果。
　　七、抗訴、上訴與反訴
　　公訴人認為法院判決、裁定有錯誤時，經檢察長或者檢委會決定，可以提出抗訴；被告對判決、裁定不服的可以上訴；在有直接受害人或權利人的民事公訴案件中，被告可以對直接受害人或權利人的賠償之訴提起反訴。
　　八、二審程序
　　檢察院決定抗訴時，應制作民事抗訴書，通過一審法院向二審法院提出，同時將抗訴書副本報送上級檢察院，上級院認為抗訴不當的，可以向同級法院撤回抗訴，同時通知下級檢察院。二審法院接到抗訴書后，應當開庭審理，由同級檢察院派員出庭支持抗訴。二審法院在全面查清事實，核實證據的基礎上依法改判或維持原判，此判決即為終審的判決、裁定。
　　九、訴訟費用
　　檢察機關提起的民事公訴案件一律不收取案件受理費和上訴費；但涉及的鑒定費、勘驗費仍由敗訴方承擔。如果公訴主張得不到判決支持，鑒定費和勘驗費由檢察機關以辦案經費列支；案卷材料復制費用由當事人、訴訟參與人各自承擔；因舉證而支付的費用由公訴方和被告方各自承擔；法院在審理階段支付的費用由法院以辦案經費列支。
　　十、訴訟監督
　　在民事公訴案件中，檢察機關還要履行訴訟監督職能，對民事公訴案件的審判活動是否合法進行監督。如果公訴人發現庭審活動違法或者審判人員有貪污受賄、徇私舞弊或者枉法裁判行為的，應按照規定的程序提出或者由民行檢察部
　　門對違法犯罪線索立案偵查。
　　
　　注釋：
　　［1］［2］［5］《山西檢察機關嘗試民事公訴成功遏制國有資產流失》，搜狐網，http://news.sohu.com/73/15/news204801573.shtml。
　?。?］［6］楊立新：《民事行政公訴制度研究》，中國民商法律網，http://www.civillaw.com.cn/article/default.asp?id=24355。
　　［4］王磊：《民事公訴范圍和程序研究》，天涯法律網，http://www.hicourt.gov.cn/bbs/show_con.asp id=2510&a_id=1。
　　［7］李力、楊建中、溫銀拽、崔輝：《對檢察機關提起民事公訴問題的實踐與思考》，載《山西檢察》2002年第5期。