檢察機關提起行政公訴制度

　　內容摘要：我國行政法治建設中存在的諸多問題需要創建行政公訴制度加以解決，而在我國憲政體制下，賦予檢察機關行政公訴原告主體資格是符合我國憲政體制的，同時，檢察機關擔當此任在理論上沒有障礙。從現實的角度考查，這一制度的運行也具有可行性。創立檢察機關提起行政公訴制度能夠達到預期的目的。
　　關鍵詞：檢察機關 行政公訴 法律監督
　　
　　行政公訴是與行政自訴相對的概念，它是指特定的機關、組織或者公民認為行政機關的行政行為給國家利益或社會公共利益造成損害而向人民法院提起行政訴訟，請求人民法院追究違法行政機關的法律責任，以保護國家利益或社會公共利益的訴訟活動。從起訴主體上看，它可以包括特定的機關、組織和公民。特定的機關作為主體的合法性取決于法律的授權。而組織，其社會責任是不容許推卸的，但畢竟其有自身利益的存在，在社會生活中一般是以利益主體的身份參與社會活動。至于公民，我國現行《憲法》第54條明確規定，“中華人民共和國公民有維護祖國的安全、榮譽和利益的義務，不得有危害祖國的安全、榮譽和利益的行為。”其作為主體的理由之一在于公民生活在國家和社會之中，國家利益和社會公共利益遭受損害必然殃及公民個人。從這個意義上講，公民構成與“本案有利害關系”，提起訴訟符合原告資格。其實，國家除了國民（公民）的利益之外，并沒有自己的獨立利益，國家的一切活動皆應是為國民謀福祉。同理，公民同組織一樣，仍然是個人私利與保護公益集于一身的。因此，組織和公民作為行政公訴主體是存在缺陷的。本文主要討論沒有自身利益的特定的機關--檢察機關作為行政公訴主體的問題。
　　
　　一、創建我國行政公訴制度的必要性
　　
　　我國自改革開發以來政府法治建設取得了很大的成績，但是，仍然存在許多需要創立和進一步完善的制度，特別是對行政權力的監督方面制度缺陷更加明顯。國務院在2004年3月22日頒布的《全面推進依法行政實施綱要》中就明確指出：“對行政行為的監督制約機制不夠健全，一些違法或者不當的行政行為得不到及時、有效的制止或糾正，行政管理相對人的合法權益受到損害得不到及時救濟”。這是目前我國中央政府對行政行為的監督問題的理性認識，足以表明當今行政行為運作存在需要強化監督的問題。我國現在并非沒有監督行政行為的制度，只是這項制度成效不理想。
　　近幾年公民個人提起行政公訴的事例常常見諸報端，但大都以公民敗訴告終，而且，寄希望于公民和行政機關進行對抗顯然是以卵擊石。
　　近幾年檢察機關開始嘗試提起行政公訴以實現其對行政機關的法律監督，并且也得到了社會上一些人的認可。比如《行政訴訟法》（修改建議稿）第26條規定“人民檢察院認為行政行為侵害國家社會公共利益的，可以向作出行政行為的行政機關提出要求予以糾正的法律意見或建議，行政機關應當在一個月予以糾正或答復。逾期未按要求糾正或不予答復的，人民檢察院可以提起公益行政訴訟。”［１］
　　
　　二、檢察機關提起行政公訴的合理性
　　
　　（一）檢察權監督行政權合憲
　　《中華人民共和國憲法》第129條規定：“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監督機關”。既然是法律監督機關，對于行政機關違法侵犯國家和社會公共利益的行政行為（作為或不作為），當然就有權實施法律監督。憲法確立的檢察機關的法律地位為建立檢察機關提起行政公益訴訟的制度提供了憲法根據。在涉及國家機關的相互關系問題上，憲政秩序是至關重要的。合憲是至關重要的。
　　檢察權就是法律監督權。認為權力機關的監督也屬于法律監督的觀點是不準確的，也是沒有憲法依據的。《中華人民共和國憲法》第62條規定，“全國人民代表大會行使下列職權：……（2）監督憲法的實施。”第67條規定，“全國人民代表大會常務委員會行使下列職權：（1）解釋憲法，監督憲法的實施……”。而《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第8條規定：“縣級以上的地方各級人民代表大會行使下列職權：（1）在本行政區域內，保證憲法、法律、行政法規和上級人民代表大會及其常務委員會決議的遵守和執行，保證國家計劃和國家預算的執行；……”第44條規定：“縣級以上的地方各級人民代表大會常務委員會行使下列職權：（1）在本行政區域內，保證憲法、法律、行政法規和上級人民代表大會及其常務委員會決議的遵守和執行；……”可見，憲法及法律并沒有規定權力機關是法律監督機關，也沒有規定權力機關監督法律的實施，只是規定了權力機關監督憲法的實施，保證憲法、法律的遵守和執行。
　　檢察機關的性質決定了其提起行政公訴是合憲的。幾十年的檢察實務表明檢察機關履行法律監督職責是稱職的。
　　（二）公眾、輿論以及行政執法實踐對檢察機關的要求
　　制度的創建必須有現實的需要作為支撐的基礎。制度實際上是生活自身創造的，并非“人為”的結果。“法律來自生活，而不是生活源于法律。權利不是法律派生的，法律確是適應權利保障的需要出現的。”［２］行政公訴制度的創立離不開法律的規定。試驗性的個案訴訟終究不是解決復雜社會問題的有效途徑，而且還會招致“非法性的批評”。近幾年來，從到檢察機關“上訪”的人員來看，有相當大的一批案件并不屬于檢察機關管轄，人們到檢察機關“上訪”很大理由是針對法律監督權而來的，這些可以證明公眾對檢察機關的期待。
　　近兩年在檢察系統開展的行政執法與檢察工作相銜接的活動，性質上講就屬于檢察權對行政權的監督內容。而瀆職侵權犯罪絕大多數也發生在行政領域，檢察機關在此領域開展的專項活動，回應了這種需求。
　　（三）檢察機關擔當行政公訴人是最合格的
　　我國現行法律并沒有賦予檢察機關提起行政公訴的權力，也沒有明確規定檢察機關是公益代表人，只是規定了檢察機關是國家的法律監督機關，由法律監督者的身份并不能導出在訴訟上的公益代表人身份。違法行政行為給國家和社會公共利益造成損害是需要有能夠代表國家和社會公共利益的機關出面向法院提起訴訟的，而且這個機關也必須能擔當此任，且沒有憲法上的障礙。在我國的國家機構中，由于在性質和在國家政權結構中的地位決定了我國權力機關代表人民利益制定法律，不便行使行政公訴權；人民法院不宜自行啟動訴訟；只有檢察機關擔當公訴重任最為適當，檢察機關在此訴訟中沒有自己的獨立利益。賦予其行政公訴權能更有效地保護國家和社會公共利益。檢察機關的監督具有主動性、程序性和經常性以及不具有實體處分性的特點，這可以克服被動性、實體性、專斷性以及間或性監督的弊端，也不至于干擾行政權的正常行使。對于行政權來講，檢察權具有外部性，可以克服如行政監察這種內部監督的弊端。
　　
　　三、檢察機關提起行政公訴的可行性
　　
　　（一）刑事公訴、民事公訴兩項制度的開展為行政公訴奠定了制度基礎
　　現行《刑事訴訟法》已有條件地賦予了檢察機關民事公訴權。修改前后的我國《刑事訴訟法》都明確規定，“如果是國家財產、集體財產遭受損失的，人民檢察院再提起公訴的時候，可以提起附帶民事訴訟。”提起附帶民事訴訟從性質上看就是提起民事訴訟。這一規定，可以認為法律賦予了檢察機關作為國家和公共利益的代表以民事公訴權。只不過履行這一權利的前提條件是有犯罪發生，而且給國家、集體財產造成損失。在刑事公訴、民事公訴、行政公訴中檢察機關都是代表社會和公共利益，這一點是共同的。
　　從法理上講，對涉及公益的訴權，幾乎任何國家的法律都不會完全賦予當事人“意思自治”，國家對涉及公共利益的案件予以干預是天經地義的事情，無論是刑事訴訟還是民事訴訟亦或是行政訴訟。當然，可能有一些案件公益、私益都涉及，如果公益的價值大于私益，就應當構成公益案件。行政公訴的這種“公益”性為建立檢察機關提起行政公訴的制度提供了制度的事實前提。
　　
　　（二）檢察機關民事法律監督實踐為行政公訴積累了實踐經驗
　　自從1987年下半年在一部分檢察機關開始試點對民事審判活動進行檢察監督以來，至今已近20年。雖然由于立法的滯后及種種原因，使得這項工作的推進一直舉步維艱，但是也取得了可喜的成績，開創了檢察機關實行法律監督的新局面。當然，這項監督工作主要靠民事抗訴來開展。提出抗訴的人民檢察院理所當然是再審程序中的公訴人，承擔舉證責任。實際上，就操作層面上而言，檢察機關抗訴引起再審程序，而起訴引起“原審程序”；提出抗訴在再審程序中宣讀抗訴書與提起訴訟在“原審程序”中宣讀起訴書是一樣的；參加再審支持抗訴并監督人民法院的審判活動是否合法與參加原審支持起訴并監督人民法院的審判活動是否合法也有相同之處。在舉證、是否決定上訴（抗訴）等方面的權利義務也有相同之處。可見民事抗訴工作的開展，為行政公訴工作的開展奠定了一定的實踐基礎。
　　刑事訴訟中附帶民事訴訟的實踐也為檢察機關行政公訴工作積累了實踐經驗。
　　更為重要的是，自從1997年12月３日我國第一起由檢察機關以原告身份代表國家利益提起民事公訴的案件在河南省方城縣出現得到了法院判決的支持以來，［３］在河南其他地區以及全國許多省對民事公訴也作了有益的嘗試，至今已百余起之多，為行政公訴積累了寶貴的經驗。
　　（三）檢察理論的研究成果為建立檢察機關提起行政公益訴訟的制度提供了理論指導
　　我國法學界開始研究行政公益訴訟已有近20年的時間，筆者在中國知網“中國期刊全文數據庫”輸入“行政公訴”共檢索到54篇文章，最早的一篇是由王祺國撰寫的《行政公訴探討》，發表在《政治與法律》1987年第3期上。輸入“行政公益訴訟”共檢索到151篇文章，兩項合計共205篇。可以講，到現在應該說已經取得了相當豐碩的研究成果。這些研究的范圍涉及到行政公益訴訟以及訴訟的范圍、方式、程序的運作、訴訟費用的負擔等等許多領域。而且還注重了國外檢察監督和公益訴訟的研究成果的介紹和研究。所有這一切，都為我國在建立檢察機關提起行政公益訴訟的制度提供了理論指導。
　　（四）《行政訴訟法》確立的立法目的和基本原則為建立檢察機關提起行政公訴的制度提供了法律基礎
　　《行政訴訟法》第1條確立的立法目的是：保護公民、法人和其他組織的合法權益；維護和監督行政機關依法行使職權。行政公訴就是涉及公共利益的行政訴訟，是與實現保護公民、法人和其他組織的合法權益，監督行政機關依法行使職權的立法目的相一致的。《行政訴訟法》第10條確立的行政訴訟基本原則之一是：人民檢察院有權對行政訴訟實行法律監督。從字面語意上考察，這一原則賦予檢察機關的法律監督權是沒有限制的。當然，我們知道，應當是有限制的。但是，這為檢察機關提起行政公訴提供了法律支持。
　　（五）建立檢察機關提起行政公益訴訟的制度條件也基本具備
　　改革開放近30年以來，我國的經濟建設取得了舉世矚目的成績，法治的建設也取得了長足的進步，法律已日臻完善，法律制度、機構、設施都已逐步健全，人們的法治意識有了很大的提高，政府官員的法治意識也在加強。特別是，社會與國家的分離，市民社會的逐步形成，公與私的逐漸區分與對立統一的運動，使得公益訴訟成為可能與必要，所有這些，加上目前正在進行的如火如荼的司法改革，這一切都為檢察機關提起行政公訴制度的創立提供了條件。
　　
　　參考文獻
　　［1］馬懷德：《有必要盡快建立公益行政訴訟制度》［A］，載《民事行政檢察指導與研究》