災區教學樓倒塌引發的法律思考

　　據四川省教育部門不完全統計，在這次大地震中，除汶川、北川等重災縣，全省校舍倒塌6898間，受災學校12318所，占全省學校總數的40.8%。（數據來自《新京報》2008年5月24日A04版）截至2008年5月26日，四川省學生死亡4737人，傷者1.6萬余人，重災區學校倒塌面積為199.7228萬平米。（數據來自《21世紀經濟報道》2008年5月28日第1版）面對地震，學校建筑如此不堪一擊，這不得不讓我們反思學校的建筑質量與安全標準問題。
　　2004年，聯合國經濟合作開發組織發表了題為《在地震中保護學校安全》（Keeping Schools Safe in Earthquakes）的報告。報告指出，在全球各地發生的地震中，學校倒塌的情況比較普遍，原因是可避免的設計或施工的錯誤，或是因為現有的法律和建筑法規并沒有得以執行。可見，只要做到設計與施工合理，嚴格執行現有法律和建筑法規對學校建筑的質量要求，在一定程度上是可以避免地震中房屋倒塌而產生的嚴重傷害。令人遺憾的是，盡管該組織在報告中一再強調“除非立刻采取有效行動，否則更大的生命和財產損失將會發生”，然而，2005年，在巴基斯坦與印度邊界發生的地震中，仍有大約7000所學校倒塌，17000名兒童喪生。面對如此巨大的災難，2006年，“地球災害國際組織”（GHI）又發表分析報告，稱全球有1.8億居民，其中包括4000萬的兒童將面臨和巴基斯坦地震同樣的威脅。可是，汶川地震中，悲劇再次上演！
　　我們不得不追問，為何如此多的校舍倒塌？
　　綿竹市五福鎮富新二小，是五福鎮19個村所有樓房中唯一垮塌的一棟！
　　在倒塌的洛水中學現場，建筑業人士認為學校建筑的基礎鋼筋必須是30#—32#的螺紋鋼，但廢墟上的基礎鋼筋是12#的圓鋼；混凝土標號應該在300#—350#，事實上用的卻不到200#；橫梁應用28#螺紋鋼，但廢墟橫梁只用了20#的螺紋鋼，且沒用減力筋；抬空橫梁輔助應該用16#—18#的螺紋鋼，廢墟上卻是12#的圓鋼……（數據來自《21世紀經濟報道》5月28日第2版）
　　汶川地震后，有人說發生地震是偶然的，但傷亡如此慘重卻是必然的！問為何？答曰：豆腐渣工程太多！
　　學校建筑的豆腐渣工程，是立法的空白，還是有法不依？
　　1987年，我國出臺了《中小學校建筑設計規范》，對中小學校校址選擇、平面布局、教學及輔助用房、建筑層數和構造、交通和疏散等，都做了明確規定。
　　《中華人民共和國義務教育法》（2006年9月1日施行）第十六條規定：學校建設，應當符合國家規定的辦學標準，適應教育教學需要；應當符合國家規定的選址要求和建設標準，確保學生和教職工安全。
　　對于中小學校建筑的抗震設計要求，在《建筑抗震設計規范》和《建筑工程抗震設防分類標準》中都有相應的規定。《建筑抗震設計規范》（GB50011-2001）（2002年1月1日實施）規定，四川省北川、綿竹、汶川、都江堰等地抗震設防烈度為7度，設計基本地震加速度值為0.10G。《建筑工程抗震設防分類標準》（GB50223-2004）（2004年10月1日實施）規定，教育建筑中，人數較多的幼兒園、小學的低層教學樓，抗震設防類別應劃為乙類。對抗震設防類別為乙類的建筑物，在當地設防類別為6—8度時，應符合本地區抗震設防烈度提高一度的要求。
　　《中華人民共和國防震減災法》第十七條規定：新建、擴建、改建建設工程，必須達到抗震設防要求。必須按照國家頒布的地震烈度區劃圖或者地震動參數區劃圖規定的抗震設防要求，進行抗震設防。第十九條規定：建設工程必須按照抗震設防要求和抗震設計規范進行抗震設計，并按照抗震設計進行施工。
　　可見，法律已經對學校的抗震要求和建筑標準作了明確的規定。但設計單位、施工單位、工程監理單位是否已按照國家頒布的地震烈度8度來設計施工這些校舍？對此有待調查的結果來驗證。
　　法律法規不僅對新建、改建或擴建校舍提出了質量要求，而且對學校建成后也規定了定期安全排查制度。
　　2006年9月1日，教育部、公安部、司法部、建設部、交通部、文化部、衛生部、國家工商總局、國家質檢總局、新聞出版總署制定了《中小學幼兒園安全管理辦法》。其中第十條規定：建設部門對學校安全工作履行下列職責：（一）加強對學校建筑、燃氣設施設備安全狀況的監管，發現安全事故隱患的，應當依法責令立即排除；（二）指導校舍安全檢查鑒定工作；（三）加強對學校工程建設各環節的監督管理，發現校舍、樓梯護欄及其他教學、生活設施違反工程建設強制性標準的，應責令糾正；（四）依法督促學校定期檢驗、維修和更新學校相關設施設備。第十一條規定：質量技術監督部門應當定期檢查學校特種設備及相關設施的安全狀況。第十四條規定：舉辦學校的地方人民政府、企業事業組織、社會團體和公民個人，應當對學校安全工作履行下列職責：（一）保證學校符合基本辦學標準，保證學校圍墻、校舍、場地、教學設施、教學用具、生活設施和飲用水源等辦學條件符合國家安全質量標準；（二）配置緊急照明裝置和消防設施與器材，保證學校教學樓、圖書館、實驗室、師生宿舍等場所的照明、消防條件符合國家安全規定；（三）定期對校舍安全進行檢查，對需要維修的，及時予以維修；對確認的危房，及時予以改造。第十八條規定：學校應當建立校內安全定期檢查制度和危房報告制度，按照國家有關規定安排對學校建筑物、構筑物、設備、設施進行安全檢查、檢驗；發現存在安全隱患的，應當停止使用，及時維修或者更換；維修、更換前應當采取必要的防護措施或者設置警示標志。學校無力解決或者無法排除的重大安全隱患，應當及時書面報告主管部門和其他相關部門。第五十五條規定：在發生地震、洪水、泥石流、臺風等自然災害和重大治安、公共衛生突發事件時，教育等部門應當立即啟動應急預案，及時轉移、疏散學生，或者采取其他必要防護措施，保障學校安全和師生人身財產安全。
　　《義務教育法》第二十四條規定：學校應當建立、健全安全制度和應急機制，對學生進行安全教育，加強管理，及時消除隱患，預防發生事故。縣級以上地方人民政府定期對學校校舍安全進行檢查；對需要維修、改造的，及時予以維修、改造。
　　對于違反法律規定，不按照標準建造校舍或不定期對校舍安全進行檢查，不同的法律文本都規定了明確的法律責任。
　　《義務教育法》第五十二條規定：縣級以上地方人民政府有下列情形之一的，由上級人民政府責令限期改正；情節嚴重的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予行政處分：（一）未按照國家有關規定制定、調整學校的設置規劃的；（二）學校建設不符合國家規定的辦學標準、選址要求和建設標準的；（三）未定期對學校校舍安全進行檢查，并及時維修、改造的；（四）未依照本法規定均衡安排義務教育經費的。
　　《中小學幼兒園安全管理辦法》第六十一條規定：教育、公安、司法行政、建設、交通、文化、衛生、工商、質檢、新聞出版等部門，不依法履行學校安全監督與管理職責的，由上級部門給予批評；對直接責任人員由上級部門和所在單位視情節輕重，給予批評教育或者行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。
　　《中華人民共和國刑法》第一百三十八條規定：“明知校舍或者教育教學設施有危險，而不采取措施或者不及時報告，致使發生重大傷忙事故的，對直接責任人員，處三年以下有期徒刑或者拘役；后果特別嚴重的，處三年以上七年以下有期徒刑。”1997年12月9日最高人民法院在《關于執行<中華人民共和國刑法>確定罪名的規定》中將此犯罪行為法定為“教育設施重大安全事故罪”。
　　但是，面對此次如此大面積的校舍坍塌，我們沒有辦法再去追究哪些校舍本身屬于危房；或者說如果沒有如此級別的地震，也許這些校舍在常人眼里都不屬于危房，或者不存在威脅。
　　這使我們不得不將目光轉向同樣是地震多發地帶的日本。在日本，建筑抗震有一個基本理念——所有的房子都可以倒，唯獨學校不能倒。這不僅因為學校有大量學生，更因為學校是地震后第一避難所。把學校當做避難場所，是日本政府在大震后及時吸取教訓的結果。1923年地震后，日本政府確立“學校生命維系著國家未來”的最高原則，規定學校必須使用鋼筋混凝土建造。從那時開始，學校成為日本各地最牢固的建筑之一。1995年，神戶大阪地區發生7級地震。地震后，人們發現，私立學校少有損壞，而公立學校卻受損嚴重。隨后的調查表明，收費高、經費足的私立學校抗震強度幾乎都超過了當時的法定抗震標準，而收費低、經費也不充裕的公立學校則只有一半達標。于是，日本政府開始實施“校舍補強計劃”，要求全國學校全面進行抗震檢查。不符合7級以上抗震標準的學校必須實施改造，中央政府則對改造給予更多補助金。而且，此次汶川地震發生后，日本政府又迅速表示“考慮一切可能的措施，提高日本學校建筑的抗震強度”，通過提高抗震補助金的額度來實現這一措施。
　　從日本的經驗中，我們不難發現其中有很多與我國相似之處。我國目前不僅僅要加快災區校園的重建，建高質量的校舍，而且應當對全國可能處于危險之中的校舍都進行抗震檢查，把危險杜絕在“零”范圍內。這既是我們的迫切愿望，也是我們必須付諸的行動！
　　日前，教育部已明確表示校舍建設標準須高于民用建筑。這不應僅僅是一個意愿或規定，更意味著一系列的行動，如借鑒發達國家的學校建筑結構形式，通過采用鋼混結構和內走廊對稱式的建筑布局等來提高我們學校的抗震標準和安全指數。這當然意味著建筑成本的大幅度提高。面對農村義務教育經費投入不足的事實，如何才能使學校成為安全的避難場所，讓所有學生真正享有安全的受教育權，是留待我們解決的一個問題！因為4737不是一個抽象的數字，而是4737個立體、鮮活的生命消逝！
　　（作者單位：北京工業大學高等教育研究所）
　　（責任編輯：張瑞芳）