城市化進程中農地制度與地方政府激勵

摘 要： 城市化進程中的農用土地非農化問題，是現階段中國轉軌與經濟發展過程中面臨的重大問題。由于財政分權和稅制改革，市場經濟條件下地方政府與中央政府在土地利用上的效用函數發生偏離。同時土地產權不清晰和管理制度上的缺陷，地方政府受現實地方利益最大化的驅動，追求土地出讓收入最大化而濫占耕地，導致地方政府目標激勵的偏差。本文在建立模型的基礎上，分析了地方政府在農地非農化的進程中的激勵和相應制度安排。

關鍵詞：土地產權制度;地方政府;農地非農化;城市化

中圖分類號：F301.2 文獻標識碼：A 文章編號：1009－9107（2008）05－0010－04

改革開放后，中國的農地非農化的波動性與經濟增長周期基本一致，農地非農化為國民經濟的全面發展提供了土地保障，工業化、城市化必然引起土地從農業部門向非農業部門轉移。20世紀90年代中后期以來，隨著城市化過程的加速和城市土地市場化進程的進展，土地農轉非的進程加快，加上財政體制改革導致的地方預算內收入與支出的落差逐漸增大，地方政府通過征收農用土地并轉為非農地以擴大預算外財源的行為有增無減。特別是地方政府為在區域競爭中突出政績而擴大城市建設規模、加強基礎設施建設和發展各類開發區的需要，往往通過低于市場價格征用農地，然后以市場價格轉手，獲得巨大的級差地租。由于中國在土地制度改革方面的滯后，經濟的高速擴張也造成相關利益方的矛盾加劇，產生一系列急待解決的問題：社會穩定問題、糧食安全問題、土地利用率低下和生態環境惡化等等。國家和地方政府在土地利用上的 “委托—代理”關系，必然會由于信息的不對稱和目標激勵的偏差引起管理制度的低效行使。［1］最終導致土地市場配置的失靈，影響到中國農村社會的政治穩定、土地資源的保護和農業生產的可持續發展等問題。

一、 問題的提出

為解決工業化和城市化占用農地，現實土地市場的“混合”模式是這樣的［2］：政府憑借對農地轉用的行政壟斷權獲取城市建設用地，然后將部分國有土地批租給城市二級土地市場、部分留在政府手中劃撥。這種行政配置和市場配置的特別混合，極大激勵了地方政府競相成為經營城市土地的“牟利”組織。中央財政性分權和行政性分權改革使地方政府的效用函數與中央政府的效用函數取向發生了偏離。［3］分權性改革使地方政府和中央政府成為具有相對獨立的利益集團，地方政府市場化改革進程有了越來越多的利益要求。在利益機制的驅動下，地方政府不再滿足現有的可以支配的財政資源，而土地資產盤活和市場化配置可以為地方政府城市化建設提供大量資金，而且地方政府理所當然就成為國有土地產權代表，行使國有土地產權代表職能謀取“租金”，這部分租金收入為緩解城市建設資金緊張起到很重要的作用，而城市建設又能為地方政府獲得相當大的政績。

據統計，實行土地有償使用以來，地方政府收取的土地出讓金達到了2 400億元，大部分作為地方預算外資金，一些地方政府出讓金收益相當于地方財政收入的30%。［4］我國在1994年進行了分稅制改革，地方政府為了保證財政收入自然就會努力尋找可以使地方稅源不被分享、能夠留在地方的稅源。于是就找到了城市化，城市化帶來的稅收增加，緩解了地方政府的財政緊張。城市化所帶來的稅收表現為房地產稅、營業稅、建筑稅和耕地占用稅，合計約占地方政府稅收的60%。［5］

二、基本“分權”契約模型

中央政府和地方政府在土地管理和利用上形成委托-代理關系。在財政分權和行政分權的背景下，我們可以把這種委托—代理關系看作一個“分權”的契約。假設中央政府與地方政府分權時簽訂一個契約，但是面對改革的漸進性特點及土地市場制度創新的階段性，存在著很多的可能事件，事前是不可能預期完全的，而事后政府可以觀察可能事件，但仍是不能證實的。

我們將地方政府的行為劃分為通過農地非農化進而提高本區域的經濟運行質量的行為 ，比如通過推進農地非農化獲得的土地出讓收益，增加預算外收入緩解城市建設資金；通過資本——土地的替代增加招商引資力度，以提高本區域的經濟競爭力等。契約內減少成本的行為 ，比如借助行政權力和土地征用權的濫用，強行降低征地費用，沒有將農地利用中的生態環境、食物安全等非市場價值納入土地利用決策框架之中而導致農地非農化配置效率降低等。這種減少成本的行為在一定范圍內可以更多的給地方政府帶來正的收益u(e)，同時造成了負的社會外部性n(e)，而地方政府推動農地非農化所帶來的收益b(i)對中央政府和地方政府都是有益的。在這里需要指出的是u(e)，n(e)和b(i)都是所采取行為的效用（或指損失）的增量。它們以及行為i和e對于中央政府（C ）和地方政府（ L）來說都是可以觀察，但是不能證實的，因此不能契約化。［6］

（一）基于模型的地方政府的收益函數

在計劃經濟體制下，由于地方政府與中央政府利益的高度一致，國有土地的產權主體在法律與事實是一致的。因此中央政府和地方政府的效用函數基本一致，農地非農化的外部性n(e)被內生化；另外，地方政府付出了行為的代價i和e。地方政府本能地受到自己的利益θl的激勵來提高i。

地方政府收益函數：

中央政府從地方政府農地非農化的行動中獲得效用，但是地方政府一般不會承擔中央政府政策目標失敗的后果。中央政府不能進行直接監督（由于不具有信息優勢），只能選擇契約的內容和適當的制度安排，然后通過地方政府的行為來獲得收益。由于地方政府擁有本區域土地的實際控制權，地方政府可以分享農地非農化帶來的大部分收益，而不必對農地過度非農化導致的負的社會外部性（生態環境惡化、糧食安全問題）負責；另一方面，法人-代理理論表明［7］，當所有權與控制權分離時，代理人總是尋求在滿足一定所有權益的條件下實現自我收益的最大化，而這一最大化往往與所有權益的最大化并不一致。由于代理人的經濟理性，加之契約的“模糊性”，在政績誘使和經濟激勵前提下，地方政府往往采取一定的減少成本而獲得正的效用u(e)。

（二）對模型的進一步討論

當經濟產值和經濟增長速度成為對地方政府考核的主要內容時，地方政府更是不能有效地承擔起保護資源環境的責任，而常常以犧牲農地資源為代價來換取任期內經濟總量的擴張，以實現地方政府任期內財政收入和經濟總量的最大化。地方政府放棄了對社會外部性n(e)的關注，導致n(e)較大。中央政府在農地非農化中失去了大量的生態環境價值和社會價值，而其所獲得出讓收入的貢獻又很少，因此中央政府土地利用決策時更傾向于農地保護［1］。中央政府作為國有土地的所有者，必須將自己對b(i)的評價θc施加于地方政府。

這樣在現實中形成一種比較糟糕的“混合”模式，即行政配置和市場配置的同時存在的土地市場模式。這種“混合”模式的形成原因在前文已有詳細的論述。由于土地產權關系在國家、地方與農民集體之間沒有得到清晰的界定，以及土地管理制度本身的缺陷，導致了事實上的“中央政府失權、農民集體無權和地方政府擅權”，造成土地市場混亂，土地價格扭曲。

三、政策建議

城市化是經濟要素在空間積聚、集中過程的一個副產品。政府不能以為掌握了城市（鎮）發展的“客觀規律”，就能通過“規劃”城市（鎮）化來促進經濟增長。在“行政規劃和權力租金驅動”下，城鎮化改革可能是危險的。［8］中央政府和地方政府的效用函數發生偏離的現象，實際是一種制度非均衡的表現。當非均衡發生時，存在經濟贏利的機會條件下，地方政府正經歷著巨大的誘致性制度變遷過程，而這場變遷是以損害全局的利益為代價的。中央政府要將農地非農化控制在一個合理的范圍，一個更為現實的做法是設計一套制度，滿足參與約束和激勵相容約束。

首先，建立合理安排土地產權制度。如果制度不能適當地反映資源稀缺性和經濟機會，經濟中就會出現行為的扭曲。產權不但提供了影響經濟績效的行為的激勵，而且決定誰是經濟活動的主角并因此決定著社會財富的分配。正視中央政府和地方政府產權關系問題的存在，探索建立中央和地方在土地管理和收益分配上的委托—代理關系或土地權益分級占有和管理的可能性。在市場經濟條件下應該保障權利之間的平等交換，公平對待國家土地所有權和集體土地所有權，有條件地允許集體建設用地使用權進入市場流轉。

其次，改革和完善土地征用制度，明確界定土地征用權和征用范圍，把征地范圍嚴格界定在公益性用地之內，控制征地規模；同時加大農地使用制度改革的力度，更多地引入招標和拍賣等土地出讓方式使農地非農化完全遵循市場的供求變化。現行管制耕地轉讓權的基本辦法就是行政審批，但是行政審批絕不能做到靈敏反映耕地轉用的真實收益和機會成本。正是由于對土地轉讓權的不當管制，市場價格機能因此被排除在城市土地資源的配置之外。

最后，大幅度提高農地征用的補償標準，在土地市場價格形成的情況下，被征用土地本身的賠償應根據其最高層次和最佳用途進行估價，盡可能接近真實的土地價值，更多地引入競爭機制和談判機制。建立土地征用程序的公眾參議機制，把農民納入到征地過程中，保護農民合法的土地權益。使農民得到應有的補償，減少各級政府從土地出讓金中分得更多利益的空間。另外，政府可以在農地轉非農地的過程中，根據轉為非農土地的交易價格與其農業利用價值（之貼現）的差額（即增加值部分）抽取一定比例的增值稅，作為提供福利的財政基礎。

參考文獻：

［1］曲福天，馮淑怡，褚培新，等．制度安排、價格機制與農地非農化研究［J］．經濟學（季刊），2004（1）：236-247．

［2］ 石曉平，曲福天．土地資源配置方式與公共政策轉變［J］．中國土地科學，2003（6）：18-20．

［3］ 曲福天．城市國有土地市場化配置的制度非均衡解釋［J］．管理世界，2002（6）：46-49．

［4］ 錢忠好．耕地保護的行動邏輯與其經濟分析［J］．揚州大學學報：人文社會科學版，2000（1）：46-47．

［5］ 劉守英．政府壟斷土地一級市場真的一本萬利嗎？［J］．中國改革，2005（7）：22-24.

［6］ 侯振剛，蔣承．醫院所有制的經濟分析［J］．經濟學，2004（10）：153-154．

［7］ 杜亞平，潘家華．土地尋租的“法人—代理”問題［M］//中國土地問題研究．北京：中國科學技術出版社，1998：342-344．

［8］ 周其仁.城市化、農地轉讓權和征地制度改革［J］．CCER政策性研究簡報，2004（4）：420，