失地農(nóng)民社會保障問題調(diào)研與思考

摘 要： 失地農(nóng)民的社會保障問題是我國工業(yè)化和城市化進程中一個影響面非常廣泛的社會問題，是需要重點關(guān)注和解決的民生問題，是涉及貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建社會主義和諧社會的重要問題。當(dāng)前失地農(nóng)民面臨的兩大難題是社會就業(yè)的出路問題和養(yǎng)老保障的退路問題。根據(jù)政府關(guān)于失地農(nóng)民的一系列政策，在實踐中必須積極探索切實可行的途徑和方法，要確保“以土地換保障”政策的落實到位；要確立失地農(nóng)民就業(yè)優(yōu)先的理念，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)；要充分體現(xiàn)惠及全體農(nóng)民的“低水平、有彈性、廣覆蓋”的農(nóng)村基本養(yǎng)老保障制度的精神，實事求是地制定、完善和落實相關(guān)的配套政策。

關(guān)鍵詞：失地農(nóng)民；就業(yè)和社會保障政策;社會保障制度

中圖分類號：F323.89 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1009－9107（2008）05－0014－05

二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)是由農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會轉(zhuǎn)變的必然結(jié)果。隨著我國工業(yè)化城市化進程的加快，城市周邊地區(qū)的農(nóng)民失去了賴以生存、發(fā)展和保障的土地。土地?zé)o疑是失地農(nóng)民對城市化的巨大貢獻，但是目前失地農(nóng)民的補償安置制度和地方政府在解決失地農(nóng)民出路上的作為不得力和不到位，顯然影響到這一群體的民生問題，影響到社會穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展的大局。筆者通過在陜西省咸陽市大量調(diào)查研究，對失地農(nóng)民的社會保障問題作了一些思考。

一、失地農(nóng)民面臨的兩大難題

由于政府在城市化進程中對失地農(nóng)民的相關(guān)政策配套的不完善，可以說相當(dāng)一部分失地農(nóng)民目前處于“進無出路、退無保障”的兩難境地。

（一）出路問題

被征地農(nóng)民一旦失去土地，也就失去了維持家庭可持續(xù)生計的主要來源。要切實保障他們的基本生活，根本出路在于就業(yè)。從調(diào)查情況看，失地農(nóng)民的就業(yè)狀況不容樂觀，以咸陽市秦都區(qū)陳楊寨街道辦事處為例，截止到2006年7月底，8個村10 233名失地農(nóng)民中，勞動年齡段內(nèi)（男16-60歲，女16-50歲）的有9 001人，其中目前暫無業(yè)和處于失業(yè)狀態(tài)的有8 309人，失業(yè)率高達84%。

失地農(nóng)民就業(yè)難，既有自身條件的原因，也是現(xiàn)行征地安置政策不夠健全的結(jié)果。首先，農(nóng)民的土地被征用，意味著他們失去了原本所擁有的生產(chǎn)資料，不得不拋棄世代相傳的生產(chǎn)方式，而在競爭激烈的就業(yè)市場中，他們則明顯處于劣勢，這集中表現(xiàn)為年齡偏大、文化程度不高和缺乏非農(nóng)勞動技能三個方面。調(diào)查顯示，陳楊辦勞動年齡段內(nèi)的9 001位失地農(nóng)民中，初中及以下文化程度的占84.6%，技術(shù)缺乏或無技術(shù)專長的占88.2%，35-45歲年齡段的占45.6%。上述三大就業(yè)弱勢，再加上農(nóng)村就業(yè)信息服務(wù)渠道不暢等因素，嚴(yán)重制約了失地農(nóng)民向二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。即使已實現(xiàn)了就業(yè)轉(zhuǎn)移的失地農(nóng)民，一旦合同期滿或精減人員，他們往往首當(dāng)其中被裁減。其次，隨著企業(yè)用工制度逐漸市場化，目前地方政府普遍采取貨幣安置的方式（對失地農(nóng)民的征地、拆遷、就業(yè)等進行的一次性貨幣補償）解決失地農(nóng)民的就業(yè)問題，貨幣安置引發(fā)的突出問題是，在大量的失地農(nóng)民再就業(yè)極為困難的背景下，安置補助費用遠遠不能取代以往土地所具有的“最后的保障”［1］的社會功能，在市場經(jīng)濟條件下，有限的資金難以為失地農(nóng)民再造一個可持續(xù)生計。

（二）退路問題

養(yǎng)老保障是失地農(nóng)民普遍擔(dān)心的問題。對農(nóng)民而言，土地承載著生產(chǎn)資料和社會保障的雙重功能。一旦土地被征用，他們的養(yǎng)老保障便成了后顧之憂。而目前普遍實行的貨幣安置政策沒有很好地解決這一難題。首先，貨幣安置只是為失地農(nóng)民提供必要的生活補償，就業(yè)機會則要到勞動力市場上去競爭，而他們的養(yǎng)老需求則沒有充分考慮；其次，現(xiàn)行征地價格滿足不了失地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度的需要。據(jù)咸陽市勞動和社會保障部門測算，僅養(yǎng)老保險一項的費用，若按低標(biāo)準(zhǔn)（全年社會平均工資的17%）繳費、低標(biāo)準(zhǔn)享受的“雙低”標(biāo)準(zhǔn)一次性交費方案，每個失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險需要5.18萬元，而現(xiàn)行的安置補助費每人只有3萬元，缺額2.18萬元。再次，一次性貨幣的補償金直接發(fā)到農(nóng)民手中，則可能因為他們只注重眼前利益或使用不當(dāng)，反倒成為對解決養(yǎng)老保障問題的一個不利因素。事實上，調(diào)查顯示，咸陽市秦都區(qū)陳楊辦2006年7月20日前，10 233名失地農(nóng)民中，幾乎沒有人參加基本養(yǎng)老保險。

短期看，失地又失業(yè)的農(nóng)民尚可靠一次性安置費勉強維持生計，實際生活水平不致于明顯下降。但長遠講，隨著安置費用逐漸用完，失地農(nóng)民的就業(yè)和社會保障問題勢必凸現(xiàn)，給社會穩(wěn)定留下隱患。

二、對失地農(nóng)民的保障政策

2004年以來，咸陽市政府根據(jù)國務(wù)院28號文件及《關(guān)于進一步完善土地補償制度的指導(dǎo)意見》等文件的有關(guān)精神，為解決失地農(nóng)民的生產(chǎn)生活問題，制定了一系列的政策，其精神是:

（一）促進就業(yè)

第一，把失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)就業(yè)體系，與城鎮(zhèn)居民享有同等待遇。市政府有關(guān)文件規(guī)定：凡勞動年齡段內(nèi)的失地農(nóng)民，均可進入城鎮(zhèn)勞動力市場，享受就業(yè)培訓(xùn)、擇業(yè)指導(dǎo)、職業(yè)介紹等多種就業(yè)服務(wù)，在接受職業(yè)培訓(xùn)、就業(yè)援助、自主創(chuàng)業(yè)等方面享受與市區(qū)城鎮(zhèn)人員、就業(yè)困難人員同等政策待遇等。

第二，重點加強失地農(nóng)民的就業(yè)技能培訓(xùn)，提高他們的就業(yè)競爭能力。秦都區(qū)陳楊辦的經(jīng)驗是：以市場的需求和農(nóng)民的需求來確定培訓(xùn)項目（對失地農(nóng)民實行菜單式和訂單式培訓(xùn)），以競爭選擇培訓(xùn)機構(gòu)（對就業(yè)技能培訓(xùn)機構(gòu)實行面向全社會的招標(biāo)制），以補貼促進參與（對參加就業(yè)技能培訓(xùn)的失地農(nóng)民按照每人1 000元額度予以補助）。據(jù)不完全統(tǒng)計，陳楊辦通過培訓(xùn)的農(nóng)民就業(yè)率達到了60%以上。

（二）改變貨幣補償方式，建立基本養(yǎng)老保障制度

第一是分年齡、多層次、全覆蓋的基本養(yǎng)老保障。咸陽市政府規(guī)定：對征地時年齡在16周歲以下的失地農(nóng)民，實行一次性貨幣安置；對征地時在勞動年齡段內(nèi)的失地農(nóng)民，參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險繳費能滿15年的，給予參加者城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險；不能滿15年的，參加市政府規(guī)定的“低標(biāo)準(zhǔn)繳費、低標(biāo)準(zhǔn)享受”（簡稱“雙低”）基本養(yǎng)老保險金；對征地時年齡在50-60周歲的婦女、又不符合參加城鎮(zhèn)職工城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險或“雙低”基本養(yǎng)老保險的，參加農(nóng)村養(yǎng)老保險；對征地時年齡在60周歲以上的失地農(nóng)民建立基本生活補助制度。

第二是資金籌集主要源于失地農(nóng)民的土地征用款，個人無需額外繳費。無論是市政府的“兩大部分”（70%在征地安置補償費和征地補償費中列支，30%在政府土地出讓金收益或社會保險后備金中列支），還是秦都區(qū)的“四個渠道”（安置補助費、土地補償費的60%、從級差地租總額中提取20%和從招標(biāo)拍賣增值收益中提取部分資金），養(yǎng)老保障資金的融資均直接或間接來自土地收益。

第三是留地安置。咸陽市政府2004年6號文件規(guī)定，對失去土地的8個村實行留地安置，即每人35平方米的開發(fā)用地，用以解決失地農(nóng)民的長遠生計。

咸陽市的這幾項很有針對性的新政策既為為失地農(nóng)民打開就業(yè)出路，又為失地農(nóng)民提供養(yǎng)老保障，體現(xiàn)出解決失地農(nóng)民問題的一條求真務(wù)實、講究實效的新思路。

三、對失地農(nóng)民保障的現(xiàn)行政策中需解決的問題

自20世紀(jì)80年代以來，失地農(nóng)民的安置工作大體經(jīng)歷了四個階段：第一階段的做法是招工，第二階段是定期定額地發(fā)放生活費，第三階段是一次性貨幣補償，第四階段才把養(yǎng)老保險提上議事日程。第一階段招工安排的失地農(nóng)民，由于已經(jīng)轉(zhuǎn)變了身份，是按城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險政策解決問題的。現(xiàn)在的問題集中在第二類和第三類。第二類失地農(nóng)民每月領(lǐng)取85元或100元生活費，有無工作，政府的生活費必須照發(fā)。如果沒有工作，這樣的待遇又確實太低了。第三類在把一次性貨幣補償用完以后，一旦生活發(fā)生困難，政府就“難辭其咎”，所以實際上成了一個難以擺脫的包袱。目前主要存在著以下問題：

（一）新老政策的銜接問題

新老政策銜接涉及兩個層面：一是養(yǎng)老制度本身的銜接問題，二是失地農(nóng)民安置政策的銜接問題。

在咸陽這樣的經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，目前同時運行著四套養(yǎng)老保障制度，即社會養(yǎng)老保障制度、“雙低”基本養(yǎng)老保障制度、農(nóng)村基本養(yǎng)老保險制度和城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度。咸陽市目前的做法是根據(jù)失地農(nóng)民的不同情況，讓他們分別參加不同的養(yǎng)老保險制度。自新政策實施之日，農(nóng)民的養(yǎng)老保障關(guān)系基本理順。

（二）失地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度的可持續(xù)問題

失地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度的可持續(xù)問題，實際上是養(yǎng)老保險基金的支付能力問題。按咸陽市的現(xiàn)行辦法，一個失地農(nóng)民一次性繳納24 128元，達到法定退休年齡就可每月享受263元。按這兩個數(shù)據(jù)測算，預(yù)計基金可支持約92個月，亦即7年半。如果按人均預(yù)期壽命70歲計算，還差2年半。秦都區(qū)按目前的情況測算還有很大缺口，填補這個缺口只有靠政府的財政托底。這一點必須引起必要的重視。

（三）保障失地農(nóng)民利益與優(yōu)化投資環(huán)境的關(guān)系問題

據(jù)秦都區(qū)有關(guān)人士介紹，該區(qū)失地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度的方案幾易其稿成型后，區(qū)五套班子歷時一年，先后幾次召集鎮(zhèn)(街道)領(lǐng)導(dǎo)會議統(tǒng)一思想，才得以公布實施。一個重要的因素就是，即將實施的新辦法會提高征地價格，增加企業(yè)用地成本，對企業(yè)投資產(chǎn)生不利影響，降低區(qū)域經(jīng)濟的競爭力。如何既保障農(nóng)民的切身利益，又能優(yōu)化投資環(huán)境，是地方政府較為頭痛的問題。事實上，秦都區(qū)把失地農(nóng)民享受的最低生活保障金額確定在只相當(dāng)于當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)上，是平衡各方利益的結(jié)果。

（四）就業(yè)觀念轉(zhuǎn)變問題

目前失地農(nóng)民鄰近城區(qū)，陳楊寨村是城中村，出租私房收入可觀，經(jīng)濟較為寬裕。據(jù)陳楊辦干部介紹，這里有相當(dāng)一部分人對苦、臟、累工作不屑一顧，對工資不到800元以上或不坐辦公室以外的工作免談，對政府組織的勞動技能培訓(xùn)抱有無所謂的態(tài)度，甚至有相當(dāng)一部分人存有對政府“等、靠、要”的消極態(tài)度。如何幫助失地農(nóng)民轉(zhuǎn)變就業(yè)觀念，不能就培訓(xùn)抓培訓(xùn)，而要引導(dǎo)他們增強市場就業(yè)意識。

（五）讓農(nóng)民分享城市發(fā)展成果的問題

就失地農(nóng)民這一特定群體而言，咸陽市現(xiàn)行養(yǎng)老保障制度基本實現(xiàn)了全覆蓋，在城市化進程中，城市近郊農(nóng)民無疑也是受益者。然而就長遠和全局看，如何使這一制度也涵蓋全體農(nóng)民，如何使失地農(nóng)民和全體農(nóng)民能夠分享城市化的發(fā)展成果，還有很長的路要走。尤其是連片土地被國家征用儲備的城市近郊農(nóng)村，無論是集體還是個人，都是城市化進程的參與者，也理應(yīng)是受益者。［2］57

四、解決失地農(nóng)民就業(yè)和社會保障問題的幾點對策

解決這個問題的指導(dǎo)思想就是要穩(wěn)步推進農(nóng)村社會保障體系建設(shè)。農(nóng)村社會保障體系主要包括養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險、最低生活保障等。外地一些城市通過建立覆蓋全體農(nóng)業(yè)勞動者的新型農(nóng)村基本養(yǎng)老保險并為老年農(nóng)民建立社會養(yǎng)老補貼制度，不僅從根本上解決了廣大農(nóng)民的基本生活，而且減少了征用土地中許多矛盾。因此要適應(yīng)農(nóng)村城市化、戶籍制度改革的發(fā)展需要，必須積極創(chuàng)造條件，加快建立以國家、集體和個人共同負擔(dān)的新型農(nóng)村基本農(nóng)民養(yǎng)老保障體系，加快原有的各種養(yǎng)老保險向城鎮(zhèn)保險、新型農(nóng)村養(yǎng)老保險的接軌，形成城鄉(xiāng)相對完善的社會保障制度。

（一）確保實行“以土地換保障”政策，建立失地農(nóng)民基本養(yǎng)老保障制度

“以地換保障”是指從土地征用款中確定一定數(shù)額建立失地農(nóng)民的基本養(yǎng)老保障制度。咸陽市的實踐表明，只要政府堅持科學(xué)發(fā)展觀，注重城鄉(xiāng)的統(tǒng)籌發(fā)展，在土地被征用過程中，解決失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障問題就能夠切實可行。這是因為，土地征用款是農(nóng)民失去土地后維持可持續(xù)生計的唯一資本，政府在這種時候積極引導(dǎo)農(nóng)民投資于養(yǎng)老保障，是維護他們切身利益的重要舉措。［3］

（二）更新理念，制定合理的政策，促進失地農(nóng)民充分就業(yè)

要確立就業(yè)優(yōu)先的理念，按照“公平對待、合理引導(dǎo)、完善管理、搞好服務(wù)”的原則，徹底取消限制失地農(nóng)民的就業(yè)歧視性政策，清理各種亂收費現(xiàn)象，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)，使失地農(nóng)民真正享受市民待遇。

要以強化失地農(nóng)民培訓(xùn)教育為重點，著力提高失地農(nóng)民的素質(zhì)和就業(yè)競爭能力；要按照 “政府促進就業(yè)，個人自主擇業(yè)，市場調(diào)節(jié)就業(yè)”［4］79的原則，制定促進失地農(nóng)民就業(yè)配套政策；大力鼓勵用地單位和企業(yè)把合適的崗位優(yōu)先安排給失地農(nóng)民；要制定和完善關(guān)于鼓勵支持個體私營經(jīng)濟發(fā)展的政策，鼓勵失地農(nóng)民通過非全日制、臨時性、季節(jié)性工作等靈活多樣的形式實現(xiàn)就業(yè)。只有切實解決了失地農(nóng)民的后顧之憂，才能降低企業(yè)吸納失地農(nóng)民的成本，增強失地農(nóng)民的就業(yè)競爭力，從而為他們的長遠發(fā)展拓展空間，進而形成“以土地換保障，以保障促就業(yè)，以就業(yè)促發(fā)展”［2］的良性循環(huán)。當(dāng)然，建立失地農(nóng)民基本養(yǎng)老保障制度雖然會增加城市用地成本，但與政府向社會高價出售的土地相比相距甚遠。調(diào)查顯示，秦都區(qū)陳楊辦征地補償安置費每畝只有6.55萬元，而政府公開拍賣價格每畝在40萬以上；有些村最高的征地補償安置費每畝只有7.4萬元，而政府公開拍賣價格最高的每畝達到50萬元以上。不難看出，其間級差地租的空間很大。在一定程度上說，“以土地換保障”是對現(xiàn)行征地補償標(biāo)準(zhǔn)偏低的修正，除了養(yǎng)老保險以外，實際上也可以一并考慮解決就業(yè)問題和醫(yī)療問題。這樣才是切實保障“可持續(xù)生計”被中斷的失地農(nóng)民權(quán)益的良性補償。

（三）抓住城市化進程的歷史機遇，積極探索惠及全體農(nóng)民基本養(yǎng)老保障制度的框架

從土地被征用的角度看，農(nóng)村居民大體可以被分成兩類人群：已經(jīng)失地的農(nóng)民和可能面臨失地的農(nóng)民。雖然有研究表明，目前全國失地農(nóng)民的總數(shù)估計在4 300萬人左右，每年還要新增200多萬人，如何抓住目前能夠“以土地換保障”這一歷史機遇期，從戰(zhàn)略高度認(rèn)識并開始著手探索惠及全體農(nóng)民、城鄉(xiāng)一體化的基本養(yǎng)老保障制度，是政府應(yīng)盡早籌謀的大事。這需要處理好以下三大關(guān)系：

一是農(nóng)村中兩類不同群體養(yǎng)老保障制度的關(guān)系。對于失地農(nóng)民和可能面臨失地的農(nóng)民，咸陽市現(xiàn)行低門檻進入的基本養(yǎng)老保障制度具有一定的優(yōu)越性。今后可能更需要解決的是農(nóng)民的養(yǎng)老保障問題。事實上，相對于失地和可能面臨失地的農(nóng)民，純粹的傳統(tǒng)農(nóng)民身份的經(jīng)濟實力和抵抗風(fēng)險的能力最差，他們的土地又難以變現(xiàn)，為了真正促進糧食生產(chǎn)，逐漸地把他們的養(yǎng)老保障一并考慮進來最好。

二是城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保障制度的關(guān)系。從咸陽市的情況看，城鄉(xiāng)居民中目前并存的四種基本養(yǎng)老保障制度，即城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險、“雙低”基本養(yǎng)老保險和農(nóng)村養(yǎng)老保險以及社會基本養(yǎng)老保險制度并存。四種制度之間如何銜接和過渡，并融合為一個城鄉(xiāng)一體的基本的養(yǎng)老保障制度是新制度設(shè)計中需要面對的問題。

三是建立農(nóng)村居民基本養(yǎng)老保障制度與提升城市競爭力的關(guān)系。城市發(fā)展需要優(yōu)化投資環(huán)境，而降低企業(yè)發(fā)展成本和城市建設(shè)成本是重要方面之一，也恰恰是建立農(nóng)村居民基本養(yǎng)老保障制度所必須付出的代價。如何在兩者之間取得平衡，是制度設(shè)計需要考慮的問題。

我們在完成調(diào)研后的初步設(shè)想是：農(nóng)村居民基本養(yǎng)老保障制度應(yīng)本著“低水平、有彈性、廣覆蓋”的原則進行設(shè)計。

所謂低水平，指的是低標(biāo)準(zhǔn)繳費、低標(biāo)準(zhǔn)享受。實際繳費基數(shù)、繳費比例和繳費年限，以居民達到法定退休年齡，每月領(lǐng)取的養(yǎng)老金應(yīng)以當(dāng)?shù)鼗旧钚枨髽?biāo)準(zhǔn)為宜，其數(shù)額至少不能低于當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)。這個問題屬于政府的基本職責(zé)之一。

所謂有彈性，是指在基本保險的基礎(chǔ)上配套設(shè)計一個市場化運作的補充保險部分。其繳費水平由用工單位和個人根據(jù)自身經(jīng)濟實力自主確定，可采用個人帳戶的方式，多繳多得。

所謂多覆蓋，體現(xiàn)在農(nóng)村中各類人員均可參保，尤其是純粹的傳統(tǒng)農(nóng)民身份也能得到基本養(yǎng)老保障。顯然，制度的低水平設(shè)計在兼顧提升城市競爭力和各種制度可相互折算轉(zhuǎn)換的同時，也確保了所有農(nóng)民有條件參與；制度的彈性化處理適應(yīng)了不同經(jīng)濟水平人群的多元化養(yǎng)老保障的需求。

良好的制度設(shè)計需要輔之相應(yīng)的資金保障。筆者的看法是：政府應(yīng)及時抓住城市化進程中“以土地換保障”的歷史機遇期，放眼長遠和全局，著眼于全體農(nóng)民，盡力籌措可以惠及全體農(nóng)民的養(yǎng)老保障基金。資金來源可以由以下幾部分組成：被征地單位的征地補償費、政府土地出讓金收益提成；政府財政每年專項列支。這筆基金主要用于兩個方面：一是充實基本養(yǎng)老保障制度中基本保險部分，二是對農(nóng)民職業(yè)技能培訓(xùn)費用進行補貼。

總之，失地農(nóng)民的社會保障問題是我國工業(yè)化和城市化進程中一個影響面非常廣泛的社會問題，是需要重點關(guān)注和解決的民生問題，這就要求各級政府在工作中積極探索切實可行的途徑和方法，以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，制定相宜的系列配套政策。

參考文獻：

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