發展民辦幼兒教育的宏觀理論思考

[摘要]“辦好教育”的動機和“經辦”自主是民辦幼兒教育發展的自身動力；民辦幼兒教育具有與公辦幼兒教育同樣的公益性；政府應對民辦幼兒教育進行規劃、組織和管理。

[關鍵詞]民辦幼兒教育；自主經辦；公益性

民辦幼兒教育是指國家機關以外的法人主體利用非國家財政性經費面向社會招生而舉辦的幼兒教育。自上世紀80年代以來，在鼓勵性政策的推動下，特別是2002年《中華人民共和國民辦教育促進法》(以下簡稱“《促進法》”)頒布后，我國民辦幼兒教育得到快速發展。民辦幼兒園在園幼兒數占全國在園幼兒總數之比1997年為5.4％，2002年為19.7％，2005年為30.66％；而浙江省這方面的數據2003年就已達到59.61％。

這些數據說明我國民辦幼兒教育已有一定規模。然而這規模與“以民辦幼兒園為主體”的政策要求還有一定差距，因為“主體”是指占50％以上的大部分或絕大部分。可見，在我國，還需要大力發展民辦幼兒教育。本文擬對發展民辦幼兒教育作一些宏觀理論思考。

一、關于民辦幼兒教育發展的自身動力

(一)民辦幼兒教育的舉辦動機主要在于“辦好教育”

民辦幼兒教育產生于過度需求和選擇需求。所謂產生于過度需求。是指市場對幼兒教育有很大需求，而公辦幼教機構滿足不了，于是產生了民辦幼教機構；所謂產生于選擇需求，是指公眾對幼兒教育有更高要求，如要求對孩子開設特色課程、延長在園時間等，而公辦幼教機構滿足不了，于是產生了適應公眾特殊要求的民辦幼教機構。然而，這還不足以說明民辦幼兒教育的舉辦動機。

“辦好教育”“追求利潤”是分析民辦幼兒教育舉辦動機的兩大范疇。民辦幼兒教育是市場產物，這使得人們考察其動機時更多地認定為“追求利潤”。然而，這是有違事實的。筆者曾接觸和訪問大量民辦幼兒教育的投資者、經營者，盡管他們承認其投資有收回成本和取得一定利潤的動機，但其更多的動機在于辦出更好的教育，他們對教育在促進民族進步方面的作用有較高認識、對教育有較多理想。當然，他們當中有許多人不太懂教育、不清楚幼兒教育的規律，這是需要引導的；但這不能否定他們“辦好教育”的動機。更不能將“追求利潤”的動機硬套在他們頭上。

進一步分析會發現，新中國成立后的我國民辦幼兒教育產生于上世紀80、90年代，那時的教育市場還很“朦朧”。辦教育有沒有利潤、利潤空間有多大等還很不清楚；而且，民辦幼兒教育中有少數屬于捐資辦學，不存在利潤追求。所以，民辦幼兒教育的舉辦動機應更多認定為“辦好教育”。

當前市場中有沒有以追求利潤為主要動機的民辦幼兒教育舉辦者呢?可以肯定有。而且數量不少，少數的還存在抬高收費、壓低開支、追求利潤最大化等不良辦園行為。但這是民辦幼兒教育在發展中的舉辦動機異化。這種異化遲早會遭到公眾抵制；當然對此也需要政府采取措施進行管理，包括打壓不良辦園行為、規定民辦幼兒教育利潤空間以規范市場。盡量采取優惠措施吸引捐資辦園以樹立更多的民辦幼兒教育動機榜樣等。可以肯定。只要加強引導，一定能促使民辦幼兒教育舉辦動機從“追求利潤”向“辦好教育”回歸。

總之，認定民辦幼教機構具有“辦好教育”的動機是一種符合歷史的認定，只有這樣，才能找到民辦幼兒教育發展的真正動力。教育的確源于人類理想、源于對國家和民族及社會發展的關心，民辦幼兒教育也是如此；要想促進民辦幼兒教育發展，必須肯定相關有識之士的公益性動機。

(二)“民辦”之“辦”的涵義更多地在于“自主經辦”

目前對民辦幼兒教育的界定主要取“舉辦”緯度，即“幼教機構的設立、出資主體是民間主體”。這是法理界定，符合事實，也表明了幼兒教育作為非義務教育可以由社會力量來承擔的基本道理。但理解民辦幼兒教育還可取另一緯度，即“經辦主體是民間主體”。

從“經辦”的緯度理解民辦幼兒教育，其基本涵義是“由民自主經辦可以把幼兒教育辦活辦好”。民辦幼兒教育產生之初是持有對公辦幼兒教育的激烈批判的，這些批判包括：因受制于上級主管而缺乏辦園自主性和教育服務的靈活性；園與園之間及教師之間少有競爭而缺乏創造性，等等。現實中成功的民辦幼兒教育發展案例證明：因具有了辦學自主權，民辦幼兒教育在辦學中的確可以整合更優質的資源、進行更深入的改革、提供更靈活和個性化的服務，從而辦出更高質量的幼兒教育來滿足公眾需求。

可見，民辦幼兒教育的相對優勢在于體制變革帶來的“由民自主經辦”；在“舉辦”緯度之外的“經辦”緯度討論民辦幼兒教育。可以找到辦好民辦幼兒教育、促進其發展的更寬廣的動力源泉。

二、關于民辦幼兒教育的公益性

(一)教育公益性的涵義

許多人在討論教育的公益性時總是將之與教育的公共性概念混同。其實，這兩個概念有聯系但又有很大區別。說有聯系，是因為它們都與教育的正外部性(即受教育不但能讓自己受益還能讓他人和社會受益的特性)有關。

界定產品公共性的目的是劃分出一部分所謂公共產品由國家財政來提供。具有正外部性只是判定是否是公共產品的大前提，然而其他條件卻在隨時代的變化而不斷演變——起初，主要是指產品在被消費過程中消費主體之間沒有排斥和競爭，即不因消費主體多而耗盡的產品應該成為公共產品；后來，主要從產品被需求的普遍性來討論其公共性，即被普遍需求的產品應該成為公共產品；現在，有關研究認為，只有那些現實地由政府財政提供出來的產品才是公共產品。因為要說明一個產品應該由國家財政提供或不應該由國家財政提供是有無窮理由的。

可見，產品的公共性區分是服務于國家投入策略的人為區分。那些對不同教育階段賦予不同水平的公共性并以此為基礎建立針對不同階段教育的不同投入策略的理論是值得商榷的。在這些理論里，幼兒教育被認定為非普遍需求，是公共性水平低的教育產品。這既不符合事實。也人為降低了幼兒教育的意義和地位。而那些將教育產品的公共性與公益性對應、認為公共性高則公益性高的理論是完全不合邏輯的，大大傷害了教育公益性的涵義。

教育的公益性概念只是對教育的正外部性的同意和發展，指教育能讓每人受益、讓國家和社會受益，是關乎整個民族和世界的大事。以教育具有公益性為前提。可衍生出如下主張：國家掌握教育權利；受教育機會平等；保證教育的開放性以保證公眾掌握教育質量標準；實現教育經驗國際交流，等等。這些主張既具有政治的意義也具有文化的意義，其涵義集中指向于：國家應組織力量辦出更多更好的教育以滿足公眾的教育需求——一是數量上要夠，國家要組織力量辦更多的教育，以滿足公眾需求；二是服務面向上要全，要使教育服務于所有公眾；三是質量上要高，要使公眾和國家通過教育受益。可見，教育的公益性是指教育能讓公眾受益的屬性；所有教育都具有同樣的公益性；教育的公益性要求政府組織發展教育事業，包括其數量和質量上的發展及服務面向上的全面。

(二)投資性民辦幼兒教育的公益性并不因其“有限營利”而受損

捐資性民辦幼兒教育的公益性是不容置疑的，需要討論的是投資性民辦幼兒教育的公益性。作為公益性事業。教育的提供方式應盡量讓公眾花費最少的錢，這是教育公益性的附帶原則。討論教育的公益性。不能不討論教育的提供方式。社會學將社會組織分為三種部門，第一部門即政治組織，被賦予政府職能；第二部門即經濟組織。被賦予創造經濟財富的職能，以追求利潤最大化為特征；第三部門即非營利組織，被賦予公益職能。為讓公眾花費最少的錢。教育應該由第三部門而不是由第二部門來提供。政府利用國家財政辦教育、其他社會組織和個人捐資辦教育屬于第三部門的純粹公益服務：而投資辦教育若只追求有限營利(政府限定其贏利率，不是利潤最大化)也應該屬于第三部門——實際上。國外非營利性組織的組織行為也日益商業化，它們追求有限營利，當然其贏利必交稅，并將其贏利主要用于發展公益事業。可見，作為公益事業。教育的提供方式盡管屬于第三部門性質，但可以追求有限營利。

因此，我們認為，投資性民辦幼兒教育可以追求營利(全國人大教科文衛委員會解釋說其可作為政府對其積極辦教育的獎勵)，但對其贏利率必須給予限定，而且其必須遵守利稅政策并將贏利主要用于發展幼兒教育，這是投資性民辦幼兒教育的必然存在方式；同所有其他完全不營利的教育提供方式一樣。投資性民辦幼兒教育也具有同樣的公益性。實際上，許多國家的職業教育、學前教育更多地由民辦教育包括投資性民辦教育來承擔，甚至在義務教育中投資性民辦教育也占有一定比例。

三、關于政府在發展民辦幼兒教育中的責任

基于教育的公益性，政府對整個教育事業的發展都得承擔責任。民辦幼兒教育是我國幼兒教育事業的重要組成部分，政府應將之與公辦幼兒教育同等對待，對之承擔規劃、組織和管理的責任。

(一)規劃民辦幼兒教育發展

進行民辦幼兒教育發展規劃在技術層面主要涉及三個問題。一是規模目標確定。在一定時期內，我國幼兒教育的總體規模要達到多大?其中民辦幼兒教育應達到多大規模?這是規劃要解決的具體問題。在很多國家和地區，民辦幼兒教育所占比例很大，如我國香港地區、孟加納、冰島等的民辦幼兒教育就占100％。我們提出要“以民辦幼兒園為主體”，這“主體”在一定時期內比例究竟是多少應該是可以視情況進行規劃的。二是地區分別。我國還存在不少經濟落后地區，它們是難以接納投資性民辦幼兒教育的，否則會大大破壞幼兒教育的標準，對它們應主要采取財政投入或引進捐資性民辦幼兒教育，所以，對它們的民辦幼兒教育規模目標應區別考慮。三是達到規模目標的配套措施的確定。規劃不只是目標數字，還應有配套措施，否則目標數字就會落空。

(二)組織民間力量舉辦幼兒教育

要將民間力量引向舉辦幼兒教育還得采取一系列措施。一是宣揚幼兒教育的重要性。引導關心教育的民間力量舉辦幼兒教育。二是采取稅收優惠政策吸引企業捐資舉辦幼兒教育。企業捐資辦園可以從稅收優惠中得到補償。這方面目前存在一個嚴重的管理問題，即小區配套幼兒園的建設和捐獻問題——許多小區建筑商不按規定建配套園或建起后不捐獻而由自己經營或出租甚至變賣。殊不知，達到一定規模的小區必須建配套園并捐獻給政府。由政府再招標確定經營權，因為設立小區配套園建設項目是以建筑商享受稅收優惠為前提的。這方面的政策在小區建設管理中還必須更加明確并執行到位。三是明確投資性民辦幼兒教育的贏利空間。以使它們明確思路、積極辦園。目前《促進法》及其實施細則對民辦教育的贏利空間給予了一定界定，但很多方面還是不清楚，如：沒有利潤率高限；把教育質量作為利潤率的控制變量無法操作：沒有對應稅項目的系統規定：規定了經營積累性資產在清算時交給政府或社會但卻沒有規定經營中的人頭開支。這些模糊會帶來投資性民辦幼兒教育的辦園行為偏差，也會影響其把幼兒園辦好的積極性，必須盡快在政策層面予以明確。

(三)管理民辦幼兒教育

一是把好入口關。要按規定進行民辦幼兒教育舉辦資格審核并對其園長和教師招聘進行監管。二是對其辦園行為進行督導。包括：按規定標準審核其辦園條件；按政策審核其用工待遇；審查其收費標準并審查其開支項目及資產運作。三是對其辦園質量進行督導。政府要為民辦幼兒教育提供信息服務，并組織專業人員指導其教育教學，以保證民辦幼兒教育質量；要將民辦幼兒教育納入整個幼兒教育質量評估，對辦園質量高的民辦園要給予獎勵。

在管理民辦幼兒教育的過程中政府應建立起控制標準，對達不到底線標準的要采取不予注冊、勒令整頓、勒令停辦等強制措施。