由“民辦”向“公辦”回歸

[摘要]“十一五”期間，湖南省農村學前教育政策的一個主要特征就是在政策層面開始嘗試由“以社會力量辦園為主體”向“以公辦幼兒園為主體”的回歸。這一政策轉向體現了轉型中的鄉村社會對學前教育發展的新要求，也是應對農村學前教育發展中出現的一些新問題、新挑戰的有效舉措。在實行農村學前教育政策轉向的過程中，我們建議有關部門重點關注以下幾個問題：農村幼兒教育資源的合理配置；農村學前教育投資與管理體制的再調整；農村幼兒教師身份待遇等問題。

[關鍵詞]農村；學前教育；政策轉向

“十一五”期間，湖南省農村學前教育政策做出了一系列調整，其中一個主要特征就是在政策層面開始嘗試從“以社會力量辦園為主體”向“以公辦幼兒園為主體”的回歸。這一重要轉向有其歷史的必然性，是轉型中的農村社會對學前教育事業發展的新要求，同時也是應對當前農村學前教育發展中一些新問題、新挑戰的理性選擇之一。

一、農村學前教育政策轉向的時代背景

改革開放以來，隨著農村家庭聯產承包責任制的推行、人民公社政社合一政體被打破，湖南省開始嘗試依靠群眾和教育部門“兩條腿行走”的方針來推動農村學前教育的發展，這個方針一度推動了湖南農村學前一年教育的發展與普及。

20世紀90年代，政治經濟體制改革不斷深化，幼兒教育開始走上了由“單位或集體福利”向“社會化多元化供給”轉變的道路，“幼兒教育社會化”就是這種背景下的“多腿走路”嘗試。但在這種轉向的初期階段，湖南幼兒教育事業出現滑坡現象。據統計，在“九五”“十五”期間，湖南省幼兒園園所數由1993年的3536所減少到2003年的2331所，減少1205所，減少34％，在園(班)人數由121.7993萬人減少到65.707萬人，減少56.09萬人，減幅高達46.05％；而農村幼兒教育事業下滑幅度更大，班數由1993年的3.1449萬個下降到2003年的1.4949萬個，減少52.47％，在園(班)幼兒人數由1993年的84.46萬人下降到2003年的31.5972萬人，減少62.59％。

近20多年來，隨著大量農民工在城鄉之間流動，“半耕半工”型經濟結構逐步覆蓋了中國大部分鄉村。據第二次全國農業普查數據顯示，2006年末農村外出從業的勞動力已經達到1.3億人。隨著農村青壯年勞動力向城市的流動，在農村社區的常住人群大都是婦女小孩與老人。這種人口結構模式也導致農村家庭的常居模式由核心家庭模式轉變為空巢家庭、隔代家庭或單親家庭模式為主的居住模式。在農村大部分幼兒以隔代養育為主，農村家庭教育和社區教育力量不斷弱化。

近10年來，湖南農村居民人均收入不斷提高。據統計，2005年，湖南農村居民人均純收入已經由1995年的1425元上升到3118元，增長118.80％。隨著農村社會經濟生活水平的提高，人們日益認識到學前教育的重要性，許多家庭愿意也迫切需要將幼兒送往幼兒園接受一定程度的學前教育。在我們的調查中。90％以上的家長表示，只要條件允許，他們很愿意將小孩送到幼兒園接受學前教育。

這說明湖南省農村社區對幼兒的養育方式以家庭養育為主開始轉向依靠正規學前教育機構養育為主。因此，政府加大對農村學前教育的投入，普及農村學前三年教育，滿足農村居民子女接受高質量的學前教育既是新時代的客觀要求，也是國家建設新型農村社會的迫切需要。

二、農村學前教育政策轉向的理性分析

(一)競爭：農村民辦幼兒園數量增加，但規范的高質量的幼兒教育機構太少

“十一五”期間，湖南農村民辦幼兒園的數量增長迅速。如2007年某縣共有幼兒園253所，某些鄉鎮的幼兒園數量甚至達到了11所。在農村，短時間之內突然出現如此多的幼兒園，難免會讓這些幼兒教育機構之間為了生源而彼此競爭。但由于幼兒教育市場的不成熟，加上學前教育管理的不規范，這些幼兒教育機構之間的競爭必然陷入一種惡性競爭的狀態。

比如各幼兒園之間最常用的競爭手段就是大打價格戰，一些低質量的幼兒園往往通過極低的收費來吸引家長。筆者在調查中了解到：湖南省農村地區普通幼兒園每學期的收費大約都在500-700元，最高的幼兒園也就1000元左右，最低的幼兒園收費居然低于300元／學期(不包餐)。幼兒園過低收費的結果就是從幼兒伙食中“摳錢”。

這說明農村家庭對于學前教育的需求不斷增加，但規范的高質量的農村幼兒教育機構太少，無法滿足廣大農村幼兒對學前教育的需求。這種供需不平衡的狀況助長了低質量、低水平的“黑市幼兒園”的滋生。而這些非法舉辦的“黑市幼兒園”借用較低的收費來吸引幼兒家長，大大擾亂了農村幼兒教育“市場”，更重要的是將嚴重危害農村幼兒的身心健康和人身安全。面對幼兒園之間的這些惡性競爭，許多家長和幼兒園園長都將責任歸結為有關行政部門不負責任的結果，他們極力要求政府整頓農村幼兒教育“市場”。加強農村公辦幼兒園的力量，淘汰那些低質量的民辦幼兒園，將有助于減少農村幼兒教育機構之間的惡性競爭。

(二)入學：農村幼兒入園率大幅度提高，但幼兒教育低齡化趨勢嚴重

雖然湖南農村幼兒園數量不斷增多，但全省農村地區3～5歲幼兒的入園率明顯低于城市，農村學前教育的主要辦學模式仍是附設在小學的一年制的學前班。據統計，2001-2003年湖南農村3～5歲幼兒的入園率分別低于城鎮20.28、20.28、25.69個百分點。“十一五”期間。湖南省農村學前教育事業發展迅速。以慈利縣為例，全縣教師學歷合格率、年總收入和生均公用經費逐年上升，村辦班面積達95.03％，3～6歲幼兒的受教育率已經高達74.8％。此外，據筆者2007～2008年通過對湖南部分市州的實地調查情況，推算全省農村地區3～5歲幼兒的入園率應該在60％以上，而5歲以上幼兒的入園(入班)率應該在90％以上。

近些年來，受農村人口出生率下降等因素的影響，大部分農村小學出現生源不足的現象，許多村小甚至中心小學班額偏小。農村實行免費的義務教育后，許多家長看到小孩上小學不要交納學費，而上幼兒園反而要交納幾百元一個學期，因此，部分家長為了節約家庭經濟開支，完全不顧幼兒身心健康的需要，將幼兒提早送入小學上一年級。同時，許多農村小學為了獲取政府“兩免一補”的款項或者是為了與周邊民辦幼兒園競爭生源，對于提前入學的幼兒采取默認甚至是縱容的態度，這更助長了農村幼兒提前入小學的風氣。因此。目前在湖南省農村地區4～5歲幼兒上小學的現象較普遍。

由于幼兒提前入小學，幼兒園的生源進一步減少，為了穩定生源，許多幼兒園將一些2歲左右的幼兒也接進幼兒園。因此在農村地區，許多幼兒2歲就上小班，3歲上中班，4歲上大班或學前班。這說明湖南省農村幼兒提前入園與入學的現象日益普遍。而提早入學或入園對于幼兒的身心健康發展將產生消極影響，需要引起政府和教育部門的高度關注。

(三)待遇：農村幼兒教師身份未明，工資待遇偏低、工作環境艱苦

“十一五”期間，湖南農村幼兒園數量不斷上升，幼兒園的辦學條件也大為改善，制約農村學前教育發展的最大瓶頸就是專業教師的缺乏。據某市幼教專干介紹：“由于公辦幼兒園沒有編制，即使條件再好也難以吸引正規學前教育專業的畢業生，比如我們某鎮中心幼兒園，是市級示范性幼兒園，幼兒園條件很好，但50多名幼兒教師中，只有一名教師畢業于長沙師范。”農村幼兒園過低的經濟收入，沒有任何保障的身份地位以及單調與艱苦的生活與工作環境，也是抑制學歷和專業合格的年輕幼兒教師向農村流動的重要因素。這樣一來，當前農村學前教育的中堅力量仍是一批20世紀80年代就開始工作的中老年幼兒教師。由于大多地方農村幼兒教師沒有參加教育部門于20世紀80年代前期進行的登記注冊，故一直沒有納入民辦教師隊伍管理。20世紀90年代末，我國民辦教師通過“關、轉、招、辭、退”等多種方式轉為公辦教師。但在這個民辦轉公辦的過程中，我國農村幼兒教師卻被排除在外。目前這些農村幼兒教師之所以堅守這份清貧的工作，忍受過低的工資待遇，除了有著對學前教育事業以及孩子的熱愛外，最主要就是期望有一天政府能關注農村幼兒教師這個群體，給予合理的待遇。

(四)機遇：“十一五”期間湖南農村學前教育政策選擇的新舉措

2005年。湖南省召開了全省幼兒教育工作會議，會議全面部署了“十一五”期間湖南農村幼兒教育發展的戰略目標與工作要求。會議強調要將發展鄉鎮中心幼兒園作為農村幼教的“重中之重”，要求一萬人口以上的鄉、鎮必須辦好一所中心幼兒園。本次會議還由湖南省政府辦公廳轉發了《關于加快幼兒教育改革與發展的意見》，強調：“鄉鎮人民政府承擔發展農村幼兒教育的責任，負責組織舉辦鄉鎮中心幼兒園，籌措經費，改善辦園條件。”

2008年是湖南省農村學前教育得到高度重視的一年，也是湖南農村學前教育政策大調整關鍵性的一年。2008年4月湖南省教育廳首先推出開展“學前三年教育先進縣(市、區)”創建的活動，2008年5月又頒發了《關于促進農村學前教育發展的指導意見》，2008年7月湖南省教育廳制定并頒發了新的《湖南省幼兒園辦園標準》。在這些文件中，以《關于促進農村學前教育發展的指導意見》影響最大。該文件明確提出：“堅持以公辦幼兒園為主體，多種形式辦好農村幼兒園。農村鄉鎮原則上每4000-5000名人口應建設一所標準化幼兒園。每個鄉鎮應至少舉辦一所公辦中心幼兒園。經濟條件較好、人口和幼兒較多的行政村可以單獨舉辦幼兒園。要求各縣市區教育行政部門應組織鄉鎮規劃中心幼兒園建設，制定3年推進計劃，確保2010年每個鄉鎮都建有中心幼兒園。鄉鎮人民政府要按有關規定，承擔舉辦中心幼兒園的責任，籌措經費，改善辦園條件。”同時該文件還強調：“堅持政府投入為主，多渠道籌措農村學前教育發展經費。省級設立學前教育發展專項，重點支持鄉鎮中心幼兒園建設，整體推進縣域學前教育發展。各市州、縣市區也應安排學前教育專項經費，支持農村學前教育發展，確保公辦幼兒園辦園經費按時足額到位。”這些文件的出臺為湖南農村學前教育政策的轉向提供了新的契機。

三、對農村學前教育政策選擇的幾點建議

第一，充分利用農村義務教育閑置資源，堅持以公辦小學附屬幼兒園(幼兒班)作為農村幼兒教育的基本辦學形式。來自河北省的實踐表明，過分強調鄉鎮中心幼兒園建設，實行分級分類達標驗收，會促使縣、鄉政府把資金和教師集中到少數幼兒園建設上來，人為地拉大農村幼兒園的不平衡。因此，我們建議依據“實用、夠用、耐用”的原則制定農村幼兒園(班)的基本標準，在推進農村學前三年普及的過程中，各縣(市區)應統一規劃，對小學閑置校舍通過改建、擴建為幼兒園：對適合做幼兒教師的超編小學教師經過培訓，調整到幼兒教師崗位上來。

第二，在人口較分散的農村舉辦“幼小五年一貫制學校”，將學前三年教育納入義務教育管理體系，建立和完善農村“幼小一體化”管理體制。我們建議在人口比較分散的農村地區，在舉辦小學寄宿制學校時，三年級以上集中辦學，小學一、二年級與幼兒班的大、中、小班合并辦學，實行“幼小五年一貫制學校”，同時把幼兒教育與小學教育作為一個整體，實行“幼小一體化”管理，將農村學前教育納入農村義務教育管理范圍，這樣既能推動農村學前三年教育的普及，又能解決公辦幼兒園與民辦幼兒園之間的惡性競爭以及農村幼兒提前入學的問題，

第三，修訂教師編制標準，明確農村公辦幼兒園專業教師的身份與待遇，確立公辦教師為主體的農村幼兒教師體制。針對當前農村幼兒教師極度缺乏，隊伍老化，現有年輕教師難以安心農村學前教育事業等問題，我們建議政府修訂教師編制標準，增加農村公辦幼兒教師的編制，并最終形成以公辦教師為主體的農村幼兒教師體制。

第四，堅持“兩條腿走路”的方針，加強對農村民辦幼兒園的有效管理與積極扶助。回顧我國學前教育發展的歷程，我們可以看到，任何時期如果一條腿行走或多條腿走路，都不利于農村學前教育的發展，只有堅持“兩條腿走路”的方式才最有利于農村學前教育健康協調發展。因此，雖然我們強調農村幼兒教育要以公辦幼兒園為主體，但我們決不能忽視民辦幼兒園的發展與管理。我們建議要加大對農村民辦幼兒園的監督與管理，尤其要著力解決民辦幼兒園之間的惡性競爭。采取有效措施扶持一批高質量的民辦幼兒園，同時對于一些低質尤其黑市幼兒園堅決予以取締。

第五，設立學前教育專項經費，增加幼兒教育財政投入，形成以財政投入為主的農村學前教育經費投入體制。我們建議在農村學前教育“普三”過程中，必須堅持以公辦小學閑置校舍改建、擴建為主，教師以公辦教師為主，并對農村幼兒實行低收費政策。因為只有低收費，才能保證每個家庭的孩子上得起幼兒園。此外，幼兒教育雖然以地方投資為主，但上級政府，尤其中央應帶頭設立幼兒教育專項經費用于轉移支付，并對地方財政起示范和引導作用，促使地方財政也配套設立幼兒教育財政轉移支付項目，只有這樣才能真正形成以財政投入為主體的農村學前教育經費投入體制。

第六，強化各級政府在農村幼教事業發展中的督導功能，目前湖南省農村學前教育中存在的諸多問題一直得不到有效解決，其中一個重要原因就是長期以來，各級地方政府沒有將學前教育納入督導評估工作中。為此，我們建議日后要將農村幼兒教育事業發展、農村幼兒提前入學、幼兒教育經費投入、幼兒教師身份與待遇等問題列入各級人民政府教育督導的重要內容，并將評估結果向社會公示，接受社會和家長的監督。