卡內基：美國新政府的亞洲政策

未來數十年內，美國可能在經濟與安全領域在亞洲地區繼續占優勢地位。不過，“亞洲崛起”，尤其是中國和印度(包括日本)地位的提升將成為平衡地區權力政治的重要力量。

與亞洲分享權力

中國和印度經濟業已取得明顯的快速發展，或許，它們的經濟成長步伐會減慢下來，但這會為兩國軍事部署進行重大調整創造條件。到那個時候，美國人可能比現在更無法容忍用國防預算來分攤政府的其他開支，比如醫療保障、社會福利和環境費用。

從美國國家立場考慮，美國應該在亞洲地區帶頭組建一個多邊安全協議，使其他國家在維護安全和繁榮方面能起到應有的作用，并讓其他不論大小的國家都能感受到繁榮的預期。

同樣，通過構建一個機制，發展并推動貿易金融活動，這不光對美國有利，對該地區同樣有利，這樣才能建成使更多人擺脫貧困實現富裕的經濟。到目前為止，美國所做的努力多缺乏合作性和區域性。事實證明，亞太經濟合作論壇運作不暢，沒有達到理想效果。亞太地區從1997年金融危機的損失中恢復過來后，出現了過度的外匯兌換控制與其他矯枉過正的政策，我們可以從中看到，混合的全區域協議應該盡量避免出現，而銀行間的協調機制和有效的貨幣咨詢機制的建立尤其應該值得重視。

美國公眾以自己國家的偉大而自豪，這不僅是因為美國有豐富的資源，來源多樣化和富有創造力的人口，更重要的是，美國有一個高效的以憲法為基礎的制度。美國之所以偉大還因為它避免了單邊主義，它與其他國家結成廣泛的聯盟去實現公共目標，通過發揮同盟和朋友的力量使自己的實力得以保存。一個新的時機擺在美國新政府的面前：在美國實力尚未衰落，執行任務還沒有困難之前，美國有機會也有責任現在就采取措施，在亞洲建立一個在未來數十年能保護和推動共同利益的框架，從而幫助美國再次獲得領導者的優先地位。

學會與中國打交道

中美兩國的價值觀和興趣不太一樣，過去的美國七屆政府在與中國交往的過程中，采取了很多建設性的交往和合作形式。在克林頓執政初期，中美兩國關系暫時偏離了這一軌道，后來發展到人權和貿易領域的沖突，其結果都是以令人難堪的局面收場，使美國的目標實現受到影響。

除了中國，亞洲地區對美國來說已經形成了良好的參與土壤。由于中國政府治理缺乏透明度，這使亞洲其他國家感到擔憂，對中國如何使用自己的權力也心存芥蒂。如果美國試圖控制中國，甚至與中國對抗，同樣也會引起其他國家的不安，他們不得不考慮卷入沖突的必要性和后果。即便中國將來的對外行動會使其他亞洲國家聯合對抗中國，美國也不提前做出反應，這對未來形成聯合陣線將更為有利。

中國領導人對他們的政策重點和立場的設定采取了異常積極的態度，否則，他們將無法有效管理中國。美國的下—任總統應該盡快將自己的政策重點清楚地告訴中國領導人，建設性合作將產生怎樣的成果。美國下一任政府應該清楚地向中國表明，它要在國際社會中扮演“負責任的利益相關者”這—角色。這對協調與中國的利益和觀點的矛盾、創造擺脫貧困的經濟手段，以及維護地區和平都有益處。

布什政府執政后期提出的“中美戰略經濟對話”(SED)就是一個很好的工具。保爾森財長已經將此工具發展為顧及長遠利益的政策工具，比如金融結構和操作、能源利用和氣候變化等。這項工具與結構障礙改革(SII)較為類似。SII始于老布什政府，在克林頓時期得以延續。中美戰略經濟對話仍有深入發展的潛力，將難以解決的問題在非政治環境中成功地解決，以便在可以期待的時間里尋找到解決辦法。

美國副國務卿與中國高層的對話，已經被證明是一種有效的意見交流渠道，它可以使中美兩國政府都能及時了解對方的動機和目標。這種對話方式應該升級為定期的機制，上升為國務卿和外交部長一級的戰略外交對話機制。但布什政府的思維方式限制了這一機制的形成，使中國在全球事務中成為“負責任的利益相關者”這一目標的實現被推遲。

我的卡內基同事們鼓勵中美兩國帶頭關注全球氣候變化問題。如果這兩個最大的二氧化碳排放國與能源消費者能夠攜起手來，協調出一個能夠減少二氧化碳排放和提高能源利用效率的“后京都議定書”辦法，這樣，國際共識中的一個最大障礙，同時也是妨礙全球進步的最大阻力就將被清除。

美國下一屆政府應該就兩國軍事力量的接觸尋求新的立法。布什政府總是不斷呼吁中國的戰略意圖要透明化，但美國軍方在與中國軍隊交流中一直受2002年《國防授權法》的限制。美國軍方官員一直致力于尋求更多的與中國軍方接觸的許可辦法，新總統應該為他們提供支持。

中國在2001年7月摧毀自己的氣象衛星，引起中美間的不信任，新政府應該試探一下，中國政府是不是愿意為禁止太空武器的國際會議提供支持。而這個會議與布什政府保留使用太空權利的政策又有區別。中國目前尚未對禁止陸地武器發射進太空發表具體意見，這就讓人懷疑，中國是否有反太空武器的意愿。美國作為全球最大的太空利用者，對中國的立場懷有濃厚的興趣。

確定對朝戰略重點

無論下一任美國總統是誰，都可能面對朝鮮擁有核武器庫這一事實——個落后于時代的集權政府控制著這些危險的武器。在朝鮮問題的處理上，每一個問題的細節深入得越具體，處理成功的概率就越大。核武器問題到了最后，需要涉及到付出什么代價，或者朝鮮在如何以保障政權存在的立場上討價還價。這些問題到現在還沒有具體的答案。

如果新政府利用針對朝核問題的新倡議，修改或重新起草《核不擴散條約》，繼續六方會談，它就有辦法為朝鮮提供更多的選擇機會，并試探出平壤的真實意圖。韓國新總統李明博一開始就與美國就牛肉問題鬧起別扭，不過他也承諾改進首爾和華盛頓的關系。同這樣一個愿意合作的伙伴相處，有利于美國改進政策，在針對朝鮮禁運的同時促使朝鮮發生變化。

日本：重要的合作伙伴

除非從目前到明年1月日本不發生重大變化，美國的新領導人可以發現，日本領導人將被內部問題纏身。日本下議院被自由民主黨控制，而地位突出的上議院則被相對脆弱的民主黨控制。從現在來看，民主黨還是要繼續維持對政府的阻撓態度，對部長們的新政策提出種種“刁難”。

日本擁有優秀的官僚機構和軍事機構，通過兩黨咨詢和外交公關，美國應該說服日本人通過選舉接受政策新方向。對反對者來說，提議應該精簡，以便達到可以消化的程度。比如，擴大外國援助。對美國新總統來說，繼伊朗之后下一個難以預測的外交難點就是巴基斯坦。

“9·11”后，美國已經向這個國家投入了數十億美元，日本是巴基斯坦較大的援助國家，華盛頓和東京有相關的咨詢協調機制。中國和沙特阿拉伯也是巴基斯坦重要的援助國，日本可以通過召集所有對巴援助的國家，最低的要求是，通過相互協調減少沖突，最低的要求是，改進和加強巴基斯坦的穩定與繁榮機會。如果中國愿意參與，這將成為北京朝“利益相關責任者”邁出的最重要一步。由于援助國家政府的特點不盡相同，各方可能缺乏共同的價值觀念，但走到一起進行合作是很好的表現機會。

最后，美國新政府上任前就要做好準備，一上任就要提出針對亞洲地區的一系列新問題。這些問題中，有的影響重大，有的問題本身不大，但也會引起政策的有效調整。實踐表明，重復克林頓和布什的錯誤并不明智。這二位的錯誤在于：小布什的朝鮮政策是，“只要不是克林頓的，怎樣都行”；克林頓的中國政策是，“只要不是布什的，怎樣都行”。這樣的結果是消耗太多的政策成本。

對美國領導人來說，無論是贏得一屆還是兩屆政府的選舉，新政府的壽命都是相對短暫的。尋找有創意的思維和改造政策的時間有限，其中，瑣碎的委任新政府部級官員還要消耗大量時間。要是為等所有人到位而推遲對關鍵問題的決策時間，這對總統沒有什么好處。新總統如果在較快的時間內集中精力處理好一些關鍵問題，他上臺后的初期工作就會進展得比較順利，他在亞洲取得影響的成效也將越大。

緬甸：一條易被華盛頓踢的狗

20年來，每屆美國政府都通過孤立和禁運手段試圖改變仰光的軍人集團的行為。事實證明，這些手段無助于促進緬甸人的生活改善，納吉斯風暴期間緬甸政府表現出來的惡劣作為已讓世人有目共睹。更有甚者，由于緬甸政府在東南亞聯盟有代表團，使美國無法加入這個極有價值的組織。

緬甸的軍人政權已經使這個國家的經濟失敗和受壓制狀態持續了40年，2007年他們在“藏紅花革命”中還對和尚開了殺戒。緬甸人向外國記者表達了他們對軍人集團的憤恨。對軍人領導者來說，他們對民眾的反應已經表現出恐懼，這些人下臺是遲早的事。

對緬政策新方案的外部條件已經成熟。隨著東南亞“強人”型領袖人物的消失，那里的政府更需要有責任制度約束，避免與暴君政權的來往。東南亞聯盟新任秘書長素林(Surin Patsiwon)是一位充滿創造力的外交官，他懂得如何用“東南亞聯盟”的形式幫助各國交流溝通，以便生成預期效果。而中國和印度也越來越樂意用特有的安靜方式發揮自己對軍事領袖的影響力，否則自身的國際影響力很難達到理想效果

現在，需要對緬甸做一下重新評估，首先，美國應與東南亞聯盟建立互動關系，為緬甸人民創造更多的單邊和多邊協助機制。