促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的關(guān)鍵是發(fā)展農(nóng)村教育

[摘要]黨的十七大提出“優(yōu)化教育結(jié)構(gòu)，促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展”，為均衡農(nóng)村教育發(fā)展提供了政策支撐。由于城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展滯后，影響了我國義務(wù)教育的均衡發(fā)展。農(nóng)村教育的發(fā)展主要受制約于經(jīng)費(fèi)投入不足、教師數(shù)量和質(zhì)量不達(dá)標(biāo)兩大因素。只有真正解決農(nóng)村義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)投入和師資隊(duì)伍建設(shè)問題，義務(wù)教育才可能步入均衡發(fā)展的軌道。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村教育 義務(wù)教育 均衡發(fā)展 教育經(jīng)費(fèi) 教師素質(zhì)

黨的十七大報(bào)告提出：“教育是民族振興的基石，教育公平是社會(huì)公平的重要基礎(chǔ)。”強(qiáng)調(diào)要“優(yōu)化教育結(jié)構(gòu)，促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展”。要實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育的均衡發(fā)展，首先必須消滅城鄉(xiāng)教育差別，而消滅城鄉(xiāng)教育差別的根本在于發(fā)展農(nóng)村教育。發(fā)展農(nóng)村教育是實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的基礎(chǔ)，各級(jí)政府在農(nóng)村教育工作中，必須按照黨的十七大要求和《義務(wù)教育法》的新規(guī)定做好以下工作。

一、“分項(xiàng)目、按比例分擔(dān)”農(nóng)村義務(wù)教育所需經(jīng)費(fèi)，促進(jìn)區(qū)域義務(wù)教育均衡發(fā)展

在我國公共財(cái)政體制改革的大背景下，縣、鄉(xiāng)政府承擔(dān)了實(shí)施義務(wù)教育的主要責(zé)任。而隨著分稅制和農(nóng)村稅費(fèi)改革的推行，大大加強(qiáng)了中央的財(cái)力，地方財(cái)政比例下降，貧困省份的地方財(cái)政困難加大，縣、鄉(xiāng)政府則基本上喪失了預(yù)算外經(jīng)費(fèi)的籌措渠道。為了緩解貧困地區(qū)義務(wù)教育投入的困難，“九五”期間啟動(dòng)了“國家貧困地區(qū)義務(wù)教育工程”，中央投入39億元支持貧困地區(qū)的義務(wù)教育，省級(jí)財(cái)政按1：1配套，總共78億元。但這些資金分?jǐn)偟矫恳荒暌仓挥?5.6億元。1997年全口徑預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)共計(jì)1860億元，中央和省級(jí)財(cái)政對(duì)這項(xiàng)工程的投入占預(yù)算內(nèi)資金還不到1％?！笆濉逼陂g中央對(duì)這項(xiàng)工程又投入了50多億，增加也不多。值得注意的是，這些投入是作為專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，主要用于危房改造和基本的設(shè)施建設(shè)，無法解決貧困地區(qū)義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)投入問題?！读x務(wù)教育法》第四十四條規(guī)定：“義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入實(shí)行國務(wù)院和地方各級(jí)人民政府根據(jù)職責(zé)共同負(fù)擔(dān)，省、自治區(qū)、直轄市人民政府負(fù)責(zé)統(tǒng)籌落實(shí)的體制。農(nóng)村義務(wù)教育所需經(jīng)費(fèi)，由各級(jí)人民政府根據(jù)國務(wù)院的規(guī)定分項(xiàng)目、按比例分擔(dān)?！爆F(xiàn)在，中央財(cái)政收入已占到總財(cái)政收入的一半以上，每年有數(shù)萬億元以上的財(cái)力，理應(yīng)對(duì)中西部貧困省份和財(cái)政困難縣的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)承擔(dān)更大比例，以縮小東部和中西部差距，促進(jìn)全國農(nóng)村義務(wù)教育的均衡發(fā)展。

我國除東西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距大之外，同一省份的縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展也不平衡，就連發(fā)達(dá)的東部省份也存在財(cái)政困難縣。解決財(cái)政困難縣義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)短缺問題的根本出路，在于加大中央及省級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的力度，核心是進(jìn)一步明確各級(jí)政府應(yīng)該分擔(dān)的職責(zé)，確定不同財(cái)政狀況下縣、省、中央各級(jí)財(cái)政對(duì)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的分擔(dān)比例。

《義務(wù)教育法》第四十二條規(guī)定：“國家將義務(wù)教育全面納入財(cái)政保障范圍，義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)由國務(wù)院和地方各級(jí)人民政府依照本法規(guī)定予以保障。”盡管法律條文規(guī)定得很明確，但尚沒有下位法規(guī)明確規(guī)定國務(wù)院、省、市、縣各級(jí)財(cái)政對(duì)不同財(cái)政狀況縣(市)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)“分項(xiàng)目、按比例分擔(dān)”的分擔(dān)比例，若把“以縣為主”的管理體制誤解為“以縣為主”的經(jīng)費(fèi)投入，財(cái)政困難縣根本無法全面“保障”義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)。如湖北省監(jiān)利縣全口徑教育經(jīng)費(fèi)投入(預(yù)算內(nèi)及預(yù)算外教育經(jīng)費(fèi)合計(jì))在農(nóng)村稅費(fèi)改革前的2001年約為1.9億元，農(nóng)村稅費(fèi)改革后的2002年，由于取消了農(nóng)村教育費(fèi)附加、教育集資和政策外收費(fèi)，教育投入減少8000萬元，上級(jí)轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助發(fā)放教師部分工資后，仍有5000萬元的巨額缺口，導(dǎo)致教師工資難以按時(shí)、足額發(fā)放。一些財(cái)政困難縣不僅難以保證教師工資和學(xué)校公用經(jīng)費(fèi)，還有數(shù)千萬、甚至數(shù)億元不等的“普九”債務(wù)?！皩⒘x務(wù)教育全面納入財(cái)政保障范圍”的要求，若是實(shí)行“以縣為主”的財(cái)政投入的話，無疑是不切實(shí)際的“天方夜譚”。必須根據(jù)《義務(wù)教育法》的要求，加大中央及省級(jí)財(cái)政的教育經(jīng)費(fèi)分擔(dān)比例。顯然，明確各級(jí)政府的經(jīng)費(fèi)投入責(zé)任和份額，設(shè)立規(guī)范的教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)轉(zhuǎn)移支付制度，是保障農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展最重要的一環(huán)。

二、扶持貧困地區(qū)、民族地區(qū)教育，促進(jìn)農(nóng)村義務(wù)教育均衡發(fā)展

長期以來，在對(duì)“分級(jí)辦學(xué)，分級(jí)管理”的誤讀下，縣(市)政府關(guān)注的是縣、市實(shí)驗(yàn)中學(xué)等直屬學(xué)校的建設(shè)，而鄉(xiāng)財(cái)政無力滿足當(dāng)?shù)亟逃l(fā)展需求，農(nóng)村中小學(xué)仍為粉筆、紙張、水電費(fèi)犯愁。《義務(wù)教育法》第六條規(guī)定：“國務(wù)院和縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)合理配置教育資源，促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展，改善薄弱學(xué)校的辦學(xué)條件，并采取措施，保障農(nóng)村地區(qū)、民族地區(qū)實(shí)施義務(wù)教育，保障家庭經(jīng)濟(jì)困難的和殘疾的適齡兒童、少年接受義務(wù)教育。國家組織和鼓勵(lì)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)支援經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)實(shí)施義務(wù)教育?！币虼?，保障農(nóng)村地區(qū)、民族地區(qū)實(shí)施義務(wù)教育，促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展，是國務(wù)院和縣級(jí)以上地方人民政府的法定義務(wù)。中央、省、市、縣各級(jí)人民政府應(yīng)遵循十七大“扶持貧困地區(qū)、民族地區(qū)教育”的要求，不僅在財(cái)政投入上必須向農(nóng)村貧困地區(qū)傾斜，還應(yīng)在“組織和鼓勵(lì)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)支援經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)實(shí)施義務(wù)教育”上大做文章，在“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支援農(nóng)村”的大政策背景下和《義務(wù)教育法》的法律導(dǎo)向下，也應(yīng)提倡“城市教育支援農(nóng)村教育”，政府通過“合理配置教育資源”，減少城鎮(zhèn)中小學(xué)教育財(cái)政撥款份額，擠出錢來發(fā)展農(nóng)村教育。只有這樣才能盡快改善農(nóng)村義務(wù)教育的辦學(xué)條件，縮小城鄉(xiāng)義務(wù)教育辦學(xué)條件差別，保證教育均衡發(fā)展。

三、均衡配置師資，重點(diǎn)提高農(nóng)村教師的整體素質(zhì)

胡錦濤同志在全國優(yōu)秀教師代表座談會(huì)上的講話指出：“推動(dòng)教育事業(yè)又好又快發(fā)展，培養(yǎng)高素質(zhì)人才，教師是關(guān)鍵。沒有高水平的教師隊(duì)伍，就沒有高質(zhì)量的教育?！秉h的十七大報(bào)告強(qiáng)調(diào)：“加強(qiáng)教師隊(duì)伍建設(shè)，重點(diǎn)提高農(nóng)村教師素質(zhì)。”均衡配置師資，重點(diǎn)提高農(nóng)村教師的整體素質(zhì)是促進(jìn)教育均衡發(fā)展的根本。

師資隊(duì)伍素質(zhì)是衡量教育均衡發(fā)展的重要指標(biāo)，由于政策歧視、農(nóng)村條件艱苦等因素，導(dǎo)致城鄉(xiāng)中小學(xué)師資水平差距拉大，農(nóng)村中小學(xué)不僅僅是辦學(xué)條件差，師資水平低的問題更加突出。只要我們認(rèn)真學(xué)習(xí)一下現(xiàn)行的教育政策和法規(guī)，就不難發(fā)現(xiàn)其中存在著一些歧視農(nóng)村教育的條款，如教育部1984年12月發(fā)布的《關(guān)于中等師范學(xué)校和全日制中小學(xué)教職工編制標(biāo)準(zhǔn)的意見》中規(guī)定——初中：城鎮(zhèn)每班3.7名、農(nóng)村每班3.5名教職工；小學(xué)：城鎮(zhèn)每班2.2名、農(nóng)村每班1.4名教職工，農(nóng)村的初中和小學(xué)每班的教職工數(shù)分別比城鎮(zhèn)的少0.2和0.8名!由中央編辦、教育部、財(cái)政部于2001年10月發(fā)布的《關(guān)于制定中小學(xué)教職工編制標(biāo)準(zhǔn)的意見》仍然延續(xù)了這種歧視，該文件規(guī)定的中小學(xué)教職工編制標(biāo)準(zhǔn)為——初中：城市1：13.5、縣鎮(zhèn)1：16、農(nóng)村1：18；小學(xué)：城市1：19、縣鎮(zhèn)1：21、農(nóng)村1：23，根據(jù)三部辦文件規(guī)定，一個(gè)農(nóng)村的初中教師要比城市的多教4.5個(gè)學(xué)生，一個(gè)農(nóng)村小學(xué)的教師也要比城市的多教4個(gè)學(xué)生。制定這種條款的依據(jù)何在?農(nóng)村地廣人稀，居住分散，教學(xué)條件艱苦，師生比例理應(yīng)低于城市，但三部辦文件的這一規(guī)定卻是悖理而行，直接導(dǎo)致農(nóng)村骨干教師大量流失。

在工資待遇上，農(nóng)村教師也明顯低于城市教師，如人事部、勞動(dòng)部于1994年3月發(fā)布的《中小學(xué)貫徹(事業(yè)單位工作人員工資制度改革方案)的實(shí)施意見》規(guī)定，農(nóng)村小學(xué)校長的工資要比縣以上城市小學(xué)校長的工資低2級(jí)以上，農(nóng)村教師工資更是比城市教師工資低一截。在這種情況下，有哪位教師真心愿意在農(nóng)村學(xué)校工作而不愿意到待遇相對(duì)優(yōu)厚、工作相對(duì)較輕的城市學(xué)校工作呢?因此，必須認(rèn)真研究建立農(nóng)村中小學(xué)教師合理而相對(duì)優(yōu)越的工資制度，吸引教師到農(nóng)村中小學(xué)任教。束這種政策歧視提供了法律依據(jù)，也為提高農(nóng)村教師待遇、加快農(nóng)村中小學(xué)的師資隊(duì)伍建設(shè)帶來了契機(jī)?！读x務(wù)教育法》第三十二條規(guī)定：“縣級(jí)人民政府教育行政部門應(yīng)當(dāng)均衡配置本行政區(qū)域內(nèi)學(xué)校師資力量，組織校長、教師的培訓(xùn)和流動(dòng)，加強(qiáng)對(duì)薄弱學(xué)校的建設(shè)?！币虼耍仨毐M快制定有利于農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展的人事和工資政策，鼓勵(lì)教師向農(nóng)村學(xué)校、薄弱學(xué)校流動(dòng)。首先，要修訂現(xiàn)行教育法規(guī)、規(guī)章和政策性文件，刪除對(duì)農(nóng)村教育帶有歧視性的條款。其次，要根據(jù)農(nóng)村居住分散、生源分散、班級(jí)規(guī)模小的實(shí)際調(diào)整師生比，放寬農(nóng)村中小學(xué)教職工編制。第三，要針對(duì)農(nóng)村生活條件艱苦，信息、交通閉塞，好教師“進(jìn)不去、留不住”的現(xiàn)實(shí)，設(shè)立農(nóng)村津貼，提高農(nóng)村教師的工資和福利待遇，用低工作量、高工資來吸引教師向農(nóng)村流動(dòng)。第四，要建立農(nóng)村教師定期輪訓(xùn)制度，確保農(nóng)村教師有時(shí)間、有經(jīng)費(fèi)參與培訓(xùn)學(xué)習(xí)。第五，要盡快制定《城鄉(xiāng)中小學(xué)教師流動(dòng)法》、《農(nóng)村中小學(xué)教師編制標(biāo)準(zhǔn)》、《村小學(xué)、教學(xué)點(diǎn)教師工資、津貼、醫(yī)療及其他福利待遇保障辦法》等專門的法律法規(guī)來“均衡配置”農(nóng)村中小學(xué)教師隊(duì)伍，吸引優(yōu)秀教師到農(nóng)村中小學(xué)任教?！爸挥薪處熃痰煤?，學(xué)生才能學(xué)得好”，也只有整體提高農(nóng)村教師的素質(zhì)，才可能整體提高農(nóng)村義務(wù)教育的質(zhì)量，才可能實(shí)現(xiàn)十七大提出的“促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展”的目標(biāo)。