戶改：熱門話題再升溫

2008年6月，深圳市法制辦審議通過《深圳市住房保障條例（草案送審稿）》，首次將非戶籍人群列入住房保障體系，并全面推廣居住證制度，在住房、醫療、養老、教育諸領域均突破戶籍制度原有的瓶頸。

不久，上海也傳來捷報：上海戶籍制度將有松動，并將浦東作為試點，建立“綠色通道”，為優秀人才優先解決戶籍，這樣“以后居住證將有條件轉成戶口”，為上百萬持有上海居住證的人士正式成為“上海人”帶來了希望。

“籬笆”正在拆除

近年來，隨著以市場為導向的經濟體制改革的不斷深入，城市化建設的日漸擴大和完善，越來越多的人開始不斷從農村涌入經濟發達的城市，謀求發展。而這批人，按照現行的大多數城市的戶籍管理制度來說，只能以“暫住”的“客人”身份寄居，一旦遇到重大事情時，就可能要面臨著被遣返原籍的可能。而關于涉及到長久的居住、各種醫療補助、購房、子女就學等問題時，更是只能在無奈與彷徨中游離，找不到切實可行的解決辦法。

許多時候，因為一本薄薄的“戶口簿”，而讓無數“牛郎織女” 兩地分居、隔“橋”相望的現象比比皆是。因無證件，而遭到當地相關部門檢查處罰甚至發生沖突的事件也時有發生。

說到戶籍制度，就不能不提孫志剛。2003年3月17日晚上，任職于廣州某公司的湖北青年孫志剛在前往網吧的路上，因缺少暫住證，被警察送至廣州市“三無”人員收容遣送中轉站收容。次日，孫志剛被收容站送往一家收容人員救治站。在這里，孫志剛受到工作人員以及其他收容人員的野蠻毆打，后于3月20日死于這家收容人員救治站。

而又據相關報道顯示，孫志剛悲劇只是戶籍管理不合理制度下的無數悲劇中的一個。稍早一些，沈陽的一個個體戶也因無暫住證被打死；安徽的一個年輕民工在上海被收容后轉運過程中失蹤，死活不知，其父母數年泣血上告，最后只是得到了區區10萬元的賠償；徐州的收容遣送站更將收容的婦女賣給酒店老板從事賣淫……

這些“慘案”的發生，直接表明了戶籍制度已經如一堵無形的“城墻”，橫亙在農村與城鎮人口之間，阻礙了勞動力與人才的正常合理流動，制約了人力資源的市場化配置，影響著我們與市場經濟接軌、擴大城市化道路的步伐，窒息了人們自由居住、自由遷徙、自由發展的基本權利，同時也影響著公民權益、經濟發展與社會穩定三種價值取向目標的實現。

1958年1月，《中華人民共和國戶口登記條例》正式實施。自此，中國形成了農村戶口與城市戶口“二元結構”的戶籍管理體制。隨之而來的，則是附著在其上的權利和保障的差別。事實上，作為計劃經濟時代的產物，現行戶籍制度已經阻礙了城市的發展和農業現代化，不利于我國農業人口城市化順利進行；“人戶分離”的大量存在，對戶口遷移規定過死，也難以滿足公民正常遷移的需要，極大地增加了對人口進行精確管理的難度。

近年來，政府已經意識到這方面問題，開始嘗試改革，以抱著“摸著石頭過河”的心態，試圖將這座冰山融化。

1992年，國家就已成立戶籍制度改革文件起草小組，并于1993年6月草擬出戶籍制度改革總體方案，提出了包括“取消農業、非農業二元戶口性質，統一城鄉戶口登記制度；實行居住地登記戶口原則，以具有合法固定住所、穩定職業或生活來源等主要生活基礎為基本落戶條件，調整戶口遷移政策”的改革目標。

后于1998年7月，中央國發24號文第四條規定：“在城市投資、興辦實業、購買商品房的公民，及隨其共同居住的直系親屬，凡在城市有合法固定的住所、合法穩定的職業或者生活來源，已居住一定年限并符合當地政府有關規定的，可準予在該城市落戶。”

而各地的改革，也已在進行之中。據報道，河北、遼寧、山東、廣西、重慶等12個省、自治區、直轄市，已經取消了農業戶口和非農業戶口的二元戶口性質劃分，統一了城鄉戶口登記制度，統稱為居民戶口。為推動改革政策的順利實施，12個省、自治區、直轄市公安機關還主動配合民政、勞動保障、計劃生育、教育等部門調整相關配套的經濟社會政策。

北京：2002年10月，北京市政府規定，在北京市14個衛星城和33個中心鎮的規劃區范圍內，符合條件的農業人口可根據本人意愿辦理城鎮常住戶口。而后于2005年出臺了《北京市外地來京人員戶籍管理規定》（修正），注明對外地來京人員實行暫住登記和《暫住證》制度。

鄭州：2003年推出改革規定，凡在鄭州市轄區內購買住房的外省市公民，憑房屋產權證明即可辦理本人及其直屬親屬的遷鄭戶口；凡具有中等專業技術學校（含技工學校）以上文憑的畢業生，到鄭州市人才中心存檔后，憑畢業證即可辦理遷鄭戶口；凡與鄭州市企事業單位簽訂勞動合同，并繳納社會統籌金的人員，可辦理遷鄭戶口。

南京：2004年，南京市政府批準了市公安局關于《南京市戶籍準入登記暫行辦法》，并于2004年7月1日起正式執行。新辦法規定，建立城鄉統一的戶口登記制度。在全市范圍內取消農業戶口、非農業戶口、地方城鎮戶口等各種戶口性質，按照實際居住地登記戶口，統稱為“居民戶口”。

浙江：2004年，浙江取消農業和非農業戶口性質，變“二元化”城鄉戶籍管理制度為“一元化”城鄉統一戶籍管理制度。

廣東省深圳市2004年6月29日作出決定，將該市現有的27萬農民在10月31日前全部變為城市居民，原集體所有土地收歸國有，從而深圳將成為中國首個無農村、無農民的城市。

而對暫住證制度的改革，上海、重慶、沈陽、成都等地無疑是走在了前面。他們實行居住證制度，保證領取居住證的流動人口與當地居民在納稅等方面履行同等義務的同時，享有市民待遇，促進流動人口可以融入當地生活。

而在今年，前不久，深圳、上海等地關于戶籍制度又一進步改革的消息無疑更使人振奮，鼓舞人心。

戶籍改革中的障礙

事物的發展是一個緩慢而漸進的過程，美好的事物也總是要在經歷許多磨難和挫折后才會得到，這是客觀世界永恒的真理所在，戶籍制度改革也是如此。

很多地方的戶籍改革，由于行動迫切、匆忙，導致相關配套設置沒有跟上前進的腳步，最后導致因無力承擔附加在戶口上的諸多福利而緊急叫停。最顯著的例子就是2003年，鄭州市宣布了入戶政策完全放開、允許外地人員以“投親靠友”等方式辦理戶口，這無疑是好事，但僅僅在實行了一年之后，就以“暫緩人口激增帶來的城市壓力”為由，最終踩了“急剎車”。

鄭州市只是其中的一個例子，好多地方在改革過程中也遇到了或多或少的問題，導致了改革看似在轟轟烈烈地進行，效果卻不盡如人意。

許多地方，農民有了和城里人一樣的“居民戶口”后卻發現，教育、醫療保障、就業等卻沒有隨之“升級”，有了進城的“門票”卻享受不到“市民待遇”。另一方面，相對于城里人來說，他們也有許多怨言：戶口一放開，龐大的農民涌進城里，打破了原有的秩序，使城市變成了“鬧市”，不得安寧。

而改革步伐快的地方政府也出現了頭疼的癥狀：由于放寬城市戶口限制，大量農村人口涌入城市，這樣不但增加了人口管理的難度，同時還大大增加了城市的容量。假如完全放開的話，一旦規劃治理不夠合理完善，那么最后城市肯定會“不堪重負”而引發各種病癥。

可以看出，戶改中突出的問題主要就在于：沒有統一的管理標準，城市資源的短缺問題日益顯現，城鎮化中的區位差異更加突出，與其他相關改革不配套等。

有人認為：戶籍改革多年來進展不大，甚至有反復，正是戶籍制度改革的復雜性所致。戶籍制度改革涉及非常廣泛的權利與利益的再分配，單靠城市政府和戶籍的行政管理部門從技術上想辦法，不可能找到改革的正確途徑與方案。就在去年的兩會上，楊春興委員也曾提出說，“現行戶籍制度的一個突出問題是多種社會福利待遇的不合理附加。計劃經濟時代形成的以戶口登記為依據，城鄉分割的勞動就業、社會保障等，給戶籍管理附加了過多的不合理社會管理功能，使戶籍登記失去了本來面目，也嚴重制約了戶籍管理制度改革的進程。”

總之，戶籍制度牽涉每一個人，每一個家庭，改革也勢在必行，但是如何能夠做到既能滿足大多數公民的意愿，又能落實“科學發展，創建和諧社會”這一目標，使改革有效而穩妥地進行，值得進一步探討。

戶籍改革大勢所趨

針對以上問題，近年來，相關政府及部門也一直在積極地尋找解決的辦法，使得戶籍改革能夠長久地推行開展。

有專家指出，戶籍改革能否切實推行，主要問題不在戶籍制度、戶口遷移制度，不在公安機關，關鍵要看相關制度、相關部門是否能配套改革。因此，這是一個涉及到各方面的社會管理體制問題。只有就業、教育、住房、社會保障等各方面真正一視同仁，不分地區、不分戶口性質，才能真正打破城鄉二元經濟格局。同時只有相關方面也能順應形勢及時改革，戶籍管理制度改革才具有實際意義。否則，如果不從背后的這些制度逐個改起，僅僅靠公安機關一個部門的努力，希望通過戶口管理制度改革來解決所有問題，那么戶改將只能是一個永遠都無法實現的幻想。

因此，戶籍制度的改革應該在各相關部門有效配合、統籌運作下有序進行，同時又要將民生問題同戶籍制度改革結合起來，只有這樣，才會有效、穩妥、順利地推進改革，從而避免由于過度城市化而產生的種種“城市病”現象。

在政府方面，全面推進戶籍管理制度改革就要從嚴格戶口登記、建立城鄉統一的戶口登記制度、積極調整戶口遷移政策、加快戶籍管理立法、加快人口信息計算機管理系統建設等五個方面著手。而涉及到具體的民生問題，就要切實從廣大外來人口的角度出發，在住房、就業、求學、就醫、保險等各種問題上給予補助和保護。雙管齊下，中國的戶籍制度改革才能夠順利進行。

如果一個國家的公民，當離開自己的戶籍所在地時，付出了巨大的勞動，卻僅僅因為是“非本地人員”的問題，而只能以“外來者”的身份“暫住”在自己的祖國，同時還要遭受著各種“特殊”的待遇之時，不管有多少理由，也無疑會讓人感到悲痛沮喪。所以，戶籍制度的改革無論從哪方面來說都是勢在必行，雖然當下改革中遇到了各種問題和矛盾，但是“千里之行，始于足下”，只要政府和廣大人民愿意一起攜手努力，從當下的每一分鐘想起、做起，最終就一定會實現一個質的飛躍，讓我們看到一個不一樣的明天！