公共財政視角下的民生問題

[提 要] 本文主要結合公共財政話題討論當前的民生問題，從關系人們的教育#65380;衛生#65380;社會保障的角度論證現實的中國并不存在真正的“公共財政”，離我們所提倡的“財政均等化”目標更是還有很長的路要走，并從財政之外的角度分析公共財政改革的路徑問題#65377;

[關鍵詞] 公共財政;民生;財政均等

[作者簡介]張憲偉(1983—)，男，中央財經大學經濟學院2007級國民經濟學研究生#65377;(北京 100081)

一#65380;讓公共財政的陽光普照每一個人

中國教育資源的不平等分布情況在城鄉之間顯得格外突出#65377;農村稅費改革前的2000年，全國用于小學教育的政府支出為849億元，其中用于農村的為497億元;用于城市小學為352億元#65377;當年城市小學生在校人數為168019萬人，縣鎮和農村則多達1086216萬人，后者是前者的6倍多#65377;折算下來，城市與農村(包括縣鎮)小學生均教育支出之比為2094元∶458元= 415∶1#65377;其實數字的比較根本沒有意義，當南方工廠中出現越來越多的學齡少年時，當農村出現越來越多的從未享受過父愛#65380;母愛的留守兒童時，當代課老師拿著微薄或者說可憐的工資時，這些數據的背后是多少的辛酸和悲劇，沒有親歷過的人可能永遠感受不到，經歷過的人則已無言以對#65377;

如果說受教育對某些人而言是一種奢侈品的話，那么看病則是他們從來想都沒有想過的事情#65377;而我們也許可以要求他們不用讀書識字，但生命——生命于他們難道也是可有可無的嗎，還是僅僅因為他們根本無法支付生存的門票?據統計，中國衛生資源(醫療#65380;護士#65380;醫療設施與設備等)的大約80 %分布在占全國人口35 %的城市，其余20 %分布在占全國人口65 %的農村#65377;據此換算， 城鄉居民人均享受的醫療衛生資源之比為(80 %/ 35 %) ∶ (20 %∶65 %) = 714 ∶1 #65377;

根據財政聯邦制(fiscal federalism) 理論， 支出責任應下放給那些不至于產生外溢#65380;具有起碼財政能力#65380;并且管理上能夠勝任的規模最小的地理轄區#65377;此外， 成功的財政分權還需要地方政府具有很強的受托責任(accountability) #65377;在這些基本要求尚未具備時的服務責任下放， 稱為過度下放(excess transfer to a lower level) #65377;

與教育和衛生保健相比， 養老保障方面的城鄉差距更為明顯#65377;雖然政府正在采取措施擴大社會保障體系的覆蓋面， 但目前絕大多數農民幾乎沒有保障可言， 城市人口享受養老保障的人口比率比農村高得多#65377;另外， 在基礎設施#65380;干凈飲用水和能源供應和互聯網普及率等方面， 農村與城市也完全不在一個檔次上#65377;

二#65380;公共財政改革

(一)以“財政均等化”為目標

財政均等化是指實現公共服務水平均等化，即在一個國家內，不同地區的居民能享受到大體相同的公共服務#65377;按照布坎南的觀點，所謂財政均等(fiscal equity)是指具有相似狀況的個人能夠獲得相等的財政剩余，即每個人從公共產品獲得的回報與其所承擔的稅負之差都相等#65377;

顯然， 這種財政平等觀是建立在個人平等基礎上的#65377;但是， 布坎南的理論是針對美國這樣的人口和要素可以自由流動， 而且地區間經濟差別并不懸殊的聯邦制國家提出的， 世界上許多國家尚不完全具備這些條件#65377;另外， 由于公共產品的地域性特征以及人們對公共產品偏好的差異， 完全實現公共服務水平均等化是不切實際的， 即便是在財政均等化制度較完備， 公共服務水平均等化程度相當高的國家， 均等化也只是一個相對概念#65377;

另外，當中央政府與地方政府， 或者上下級政府之間事權與財權不對稱時， 就會產生縱向財政不均等#65377;無論是中央政府的事權大于財權， 還是地方政府所承擔的支出責任大于財政收入， 都有可能影響公共服務水平均等化的實現#65377;因此， 需要中央政府將其一部分“結構性剩余”， 即收入與支出之差， 用于轉移支付， 以彌補地方政府的“結構性赤字”#65377;

(二)財政改革的措施

1.轉移支付改革#65377;目前轉移支付的主要部分是稅收返還(包括數額不大的原體制補助) ，雖然近年來相對規模有所下降，但目前占轉移支付總額的比重仍然超過1/ 3#65377;然而與許多發達國家(例如日本和德國)不同，在中國，中央對地方的稅收返還是按來源地規則設計的#65377;在此規則下，各轄區獲得的稅收返還數額只是取決于向中央政府“貢獻”多少稅收，不取決于各轄區的人口#65380;人均收入#65380;地理特征以及其他影響財政能力(標準收入)和支出需求(標準支出)的因素#65377;在地區差距很大而且沒有其他有效手段時，這種做法產生很大的問題#65377;收入來源地規則意味著地方掌握的資源越多，經濟發展程度越高，地方居民越富有，獲得的轉移就越多，導致公共服務參差不齊#65377;

實踐表明，政府提供公共服務和財政轉移支付的層面越高，支持力度就越大#65377;轉移支付來源于稅收#65377;在稅收方面，避免中央與地方的競爭，要合理劃分稅種，實行不同方式的均等化#65377;有些地區老年人口多，有些地區偏遠，交通成本高，因此要根據這些實際情況確定轉移支付#65377;中央通過均等化的轉移支付資金占到財政支出的2/3的比重，包括專項資金，而醫院和個人養老資金，由中央財政負責#65377;

2.調整財政支出結構，把更多財政資金投向公共服務領域#65377;公共服務領域主要包括科教文衛#65380;就業再就業服務#65380;社會保障#65380;生態環境#65380;公共基礎設施#65380;社會治安等方面#65377;這就要求每年的財政安排上，在這些方面保證財政性經費的增長幅度明顯高于財政經常性收入的增長幅度，逐步提高財政性經費占財政支出的比重#65377;比如，在教育上，將農村義務教育全面納入公共財政保障范圍，完善城市義務教育經費保障機制，逐步完善高等教育#65380;職業教育貧困生資助體系，加大對農民工的職業培訓等;在衛生上，增加財政對公共衛生體系建設的投入，支持建立新型農村合作醫療制度，加大對城市社區衛生服務體系投入;在社會保障工作上，進一步增加社會保障投入，建立健全中國特色的社會保障和救助體系;在生態環境建設上，采取相關財稅政策措施，推動建立和完善環境保護長效機制和資金投入新機制，建設資源節約型和生態保護型社會#65377;

3.其他配套改革#65377;首先，我們必須認識到財政改革只是中國經濟改革的一部分，它必須與其他經濟改革相結合，如外匯制度改革#65380;金融改革以及產業政策改革等#65377;另外，財政公共化的改革必須和政治制度的變革#65380;社會改革相適應，如財政績效的改革必然涉及相關利益群體，必須在政治制度上進行創新，才能完成績效的考核#65377;而城鄉之間公共服務的非均等化，究其根本原因在于中國的戶籍制#65377;根據布坎南的觀點，如果人口可以自由流動，就不存在公共服務的非均等化#65377;所以，現實中國的財政改革必須多管齊下#65380;齊頭并進#65377;單純的財政制度的改革只能頭痛醫頭#65380;腳痛醫腳，收效甚微#65377;

其次，縣鄉制度改革是財政改革的重點#65377;眾所周知，當前公共服務的非均等化主要表現在縣鄉一級的民眾享受的公共服務遠遠低于全國平均水平#65377;所以實現財政服務的均等化的難點和重點就在基層的縣鄉一級#65377;中國廣大的縣域經濟不夠發達，不能實現財政收支的平衡，需要國家的轉移支付#65377;而現實中國的政治制度是:中央—省—地區—市縣—鄉村，經過層層的手續，本來杯水車薪的轉移支付更加微薄#65377;而城市一般擁有自己穩定的稅源，且城市居民只須經過城市—區—街道就可享受到公共財政的陽光，而且是充足的陽光#65377;

最后，我們不要忘記中國的二元制度是一切改革的大背景#65377;改革開放以前，我們是人為地強化這種二元制度，改革開放后，二元制度的堅冰卻遲遲不見融化#65377;其中最近比較突出的農民工問題恰恰就是這種大環境的畸形產物#65377;如果說農村不能提供足夠的公共服務，為何遷移到城市的農民仍然不能享受公共財政的陽光，這值得我們所有人的反思#65377;

[參考文獻]

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[責任編輯:盧林仁]