鄉鎮負債的成因與解決之路探討

[提 要]鄉鎮財政困難成了困擾鄉鎮發展的難點和焦點，在一定程度上影響了鄉鎮工作的正常運轉，本文從表象入手，挖掘鄉鎮負債形成的深層次原因，找出解決鄉鎮負債的有效措施#65377;

[關鍵詞]鄉鎮經濟;財政體制;新農村建設;政府職能

[作者簡介]趙文平(1966—)，男，焦作大學講師，華中科技大學經濟法學碩士研究生#65377;(河南焦作 454003)

在推進新農村建設的今天，高額的鄉村債務嚴重的阻礙了農村的治理與發展，鄉村財政入不敷出，政府信譽也日益下降，導致農村建設的基礎工作都無法正常開展，鄉鎮負債對政治經濟發展的制約逐漸凸顯#65377;本文從歷史角度與當代新經濟改革的影響兩個方面入手，分析鄉鎮兩級債務形成的根源，為“化債”工作提供一些理論依據#65377;

一#65380;從歷史角度分析鄉鎮負債的成因

1.農村經濟增長緩慢

眾所周知，我國農業基礎設施薄弱，生產力水平較低，傳統農業生產方式陳舊，抵御自然災害能力不強，生產規模小，產業化水平和科技含量不高，農業的競爭力和綜合效益都比較低，導致農村稅源萎縮，農村建設資金缺口較大，資金供求矛盾日益尖銳#65377;尤其是從20世紀80年代以來，一些鄉鎮政府為了促進地方經濟的發展和追求自身的利益，采取行政命令和“一刀切”的方法，盲目興建了很多鄉鎮企業#65377;由于鄉鎮經濟的薄弱基礎和項目資金的缺乏，不得不向銀行等金融機構#65380;企業和個人借款，這些盲目上馬的企業沒有資金#65380;技術#65380;資源#65380;人才#65380;市場的支撐，隨著市場經濟的深入發展，由于大多數鄉鎮企業存在著產權不清#65380;機制僵化#65380;管理粗放#65380;人才缺乏#65380;產品質量不高等問題，缺乏市場競爭力，導致鄉鎮企業普遍陷入困境，甚至虧損倒閉，而這些經濟損失都轉化成了巨額的鄉鎮負債#65377;

2.鄉鎮財政剛性支出增長過快

(1)目前鄉鎮機構在設置上模仿上級模式，黨委#65380;政府#65380;人大#65380;政協#65380;紀檢#65380;武裝六套班子齊全，且其各有領導職位1至5個不等，機構臃腫，而進入鄉鎮工作的人員數量也急劇上升，造成人員嚴重超編，鄉鎮財政供養人口越來越多#65377;再加上近年來國家陸續出臺一些增資政策，尤其是對于鄉鎮政府這樣的行政事業性機構，人員工資及工資外補貼標準不斷提高，人頭經費支出也不斷擴大，短短幾年，干部職工工資翻了兩倍多，致使鄉鎮所需供養人員永遠超過自身的財政供養能力，干部職工工資不能按時足額發放，拖欠不發，鄉鎮只有舉債發放#65377;

(2)鄉鎮作為一級政府機構，為順應農村經濟文化的發展，必須滿足公眾對公共產品的需求，如植樹造林#65380;修路鋪橋#65380;農電改造#65380;農田水利設施建設#65380;農業綜合開發等等，這些舉措都需要大量的資金投入，而鄉鎮財力卻很有限，不得不透支搞基建，結果基礎設施建設搞好了，鄉鎮財政負債卻加重了#65377;

(3)為了響應國家的相關政策，如普及九年義務教育#65380;改造鄉鎮教學設施#65380;城鎮居民最低生活保障和失業保險#65380;公費醫療保險等都需要財政增加預算支出，另外上級有關部門出臺的專項政策，下達的各種專項資金，都遠遠超過了鄉鎮實際可用財力的增長，鄉鎮財政支出增長速度遠遠高于鄉鎮財政收入增長速度，鄉鎮財政入不敷出#65377;

二#65380;從當代新經濟改革的影響分析鄉鎮負債的成因

1.鄉鎮財政體制與鄉鎮政府職能不適應，鄉鎮政府事權財權高度不對稱

鄉鎮政府身處政府層次的最底層，主要財源來自于三個方面:一是縣級財政下撥的預算包干經費，以解決行政事業人員的基本工資和部分辦公經費，但實際情況是下撥款項甚至和實際發放數額之間還存在差額;二是向農民收取鄉鎮統籌費，但是稅費改革后，一部分取消，一部分改為農業稅附加和農業特產稅附加，這些收入除上交縣(市)下達的各項任務和按規定由鄉鎮支付給相關單位和個人后，所剩無幾，有的鄉鎮由于自然災害#65380;舉家外出等因素影響，收不起來，不僅沒有剩余，反而出現負債；三是上級其他部門下撥的經費，主要用于相關業務開展和工程項目實施，但是用款條件非常苛刻，要求專款專用，在實際工作中，鄉鎮政府即使精打細算，節約支出，也是力不從心#65377;由此可見，鄉鎮政府收入來源非常有限，但卻承擔著龐大的鄉鎮機構運轉和提供公共產品等過多的政府事務，收入向上逐級集中，職能和責任不斷下放#65377;尤其是自20世紀90年代以后，在農村經濟改革過程中，中央政府自上而下下達了各種達標升級任務，而這些任務的完成自然最終落實在鄉鎮政府身上，雖然中央追加了不少專項資金進行補助，可補助的多少并沒有明確和嚴格的事權依據，難以排除撥款的隨意性，有些專項支出還要求地方經濟配套，所以這些撥款有的不但對鄉鎮財政沒有起到多大作用，反而加重了鄉鎮政府的財政負擔#65377;

2.鄉鎮政府職能轉換滯后

鄉鎮政府具有提供公共產品和為鄉鎮經濟發展提供服務兩個基本職能，但是從鄉鎮政府職能發展演變走向看，這兩項職能是有不足之處的#65377;

(1)自從開始實行地方財政包干制后，鄉鎮政權逐漸成為一個獨立的經濟實體，為謀取自身的利益，鄉鎮政府直接插手企業的經營，為企業資金借貸提供擔保等，企業的發展和鄉鎮政府的生存成為一個利益共同體#65377;但由于鄉鎮企業發展缺乏科學嚴謹的管理，普遍效益不好，乃至虧損倒閉，很多鄉鎮政府也因此陷入債務泥潭#65377;

(2)鄉鎮政府為完成上級下達的各項指標，采取數量化任務分解的管理方式和物質化的評價體系，任務層層分解下放，鄉鎮一級成為具體承擔者，在考核達標情況時，對于一些重要指標，又采用一票否決制判定鄉鎮政府的政績，工作不斷加碼，資金嚴重匱乏，“巧婦難為無米之炊”，在此雙重重壓之下，有些鄉鎮政府不惜冒險舉債造假搞“創收”#65377;有些鄉鎮領導從政績出發，做表面文章，不顧本地物力財力情況，大興土木，興辦各種“政績工程”#65380;“形象工程”，而且各級地方政府還競相攀比，你上十幾萬的工程，我就敢上百萬工程，由于項目倉促上馬，管理不善，最終流于形式#65377;這些不顧地方政府財力的“超標項目”不僅沒有帶來任何效益，反而留下一堆爛攤子無法收拾，形成巨額債務#65377;

(3)更有甚者，由于腐敗原因，打著“檢查#65380;驗收#65380;考察#65380;取經”的旗號，在形形色色的創優達標活動中，公款消費花樣繁多，推陳出新，居高不下#65377;一些鄉鎮不顧財力超額發放各種名目的獎金#65380;津貼#65380;補助，超額報銷醫療費#65380;差旅費，更有一些鄉鎮領導圖享受，講排場，不惜舉債購置高檔小車，違規裝修辦公樓，用公款進出娛樂場所，使本來就漏洞百出的鄉鎮財政雪上加霜，債臺高筑#65377;

3.鄉鎮財政管理明顯落后于鄉鎮經濟發展的需要

我國大部分地區鄉鎮財政管理還是依照計劃經濟時代的管理模式，不適應時代的發展#65377;

首先體現在財政收入的征管不合理#65377;我國國稅和地稅部門實行垂直領導管理，稅收立法權高度集中統一，地方稅的立法權在中央，使地方政府無法根據本地的特殊情況對稅目和稅率進行調整，更無權根據實際情況自行開征新的稅種，使一些地方稅收隨經濟增長的彈性受到一定影響，一定程度上制約了地方組織收入的能力#65377;另外，增值稅#65380;消費稅等一些重要稅種收入大部分收歸中央，只把農業稅和地方工商稅留給地方，農業稅實行的是基本穩定的政策，地方工商稅零星分散，征收成本大，可是稅收收入額度卻不大，農村經濟發展又比較緩慢，農民收入很有限，很多農民無力繳稅，鄉鎮實際收到的稅額常常少于上級所規定的稅額，完不成這項硬性完稅任務，鄉鎮政府只好自己掏腰包墊付#65377;還要為維持縣鄉政府的正常運轉，要求鄉鎮政府每季度都要上繳稅費，由于收入與支出之間存在時差，鄉鎮政府不得不借債上繳，再加上我國農村實行稅費改革，取消了各種收費#65380;集資和附加費等，雖然這項政策減輕了農民的負擔，可從另一方面來看，同時也減少了鄉鎮財政收入，特別是以農業稅為主要收入的鄉鎮，財政收入受到了很大影響#65377;因此鄉鎮財政收入少，可用財力更小，舉債完稅也就在情理之中了#65377;

其次，預算制度沒有嚴格按照《預算法》的規定來執行，沒有將預算指標細化到具體單位和項目，編制預算時赤字財政現象也時有發生，執行預算時開支隨意性很大，在決策過程中很少考慮財政支付能力和清償問題，暗箱操作嚴重，不能合理控制支出;預算編制較粗，預算分配的透明度不高，加上鄉鎮財政預算不能按時向鄉鎮人大匯報審議，預算監督形同虛設，無法發揮正常作用#65377;

4.我國實行的“城鄉二元制結構”發展戰略阻礙了鄉鎮經濟實力的強化

和發達國家相比，我國經濟發展還處于落后水平，為了增強我國的經濟實力，保證工業化的優先發展，各項體制政策投資長期以來傾向于城市等發達地區，對鄉鎮建設投資支出比例相對減少，尤其是20世紀90年代實行分稅制改革以后，地方財力明顯向省市集中，而許多本不應由鄉鎮承擔的事權卻繼續存在，從而導致了鄉鎮財政困難#65377;長此以往，農村資金#65380;資源逐步外流，農業效率低，農民收入少，農村發展慢，加大了地區差別#65380;工農差別#65380;城鄉差別#65377;鄉鎮基層政府長期得不到上級政府部門的財政扶持，鄉鎮財政缺口一步步加大#65377;

5.發生不良債務以后，缺乏完善的鄉鎮債務管理制度

一是現行的干部制度中，鄉鎮干部按屆調整，一些現任的領導對上一屆所欠的債務抱著“誰受益，誰負擔，誰借債，誰償還”的態度，要么刻意回避，要么無力清償，為了不輸于上任領導，樹立自己的光輝形象，現任領導繼續舉債為自己構筑“政績”，老債未償添新債#65377;

二是由于鄉鎮金融機構制度不完善，使得很多債務來自于民間借貸，利率很高，甚至出現“利滾利”的現象#65377;雖然也針對違反央行規定的過高利息進行整頓清理，試圖將借款利息降下來，但是由于債務基數龐大，利息支出自然很高，即使利息一降再降，也是不可能降為零，捉襟見肘的鄉鎮收入顧此失彼，連利息都難以應付，更不要說化債了，這

就造成了本生息，息轉本，息再生息，“雪球越滾越大”，鄉鎮財政不堪重負，債務纏身#65377;

三#65380;解決鄉鎮負債的措施

1.要改變財政資金投入和管理方式，建立農業投入激勵機制

發揮財政支農資金的導向作用和乘數效應，運用財政貼息#65380;專項補助#65380;股份合作等形式，引導銀行信貸資金和社會資金對農村的投入，使企業#65380;集體#65380;農民成為經濟發展的主體#65377;在資金管理方面，要建立專家評估制度，控制項目風險;建立競爭和監督機制，加強對鄉村財政資金使用的跟蹤和監督檢查#65377;同時，政府要在稅收#65380;補貼#65380;貼息等方面對農業投資給予優惠，以吸引更多的社會資金投向農業#65377;

2.優化農業產業結構，壯大#65380;培植新財源

充分利用和開發當地自然資源和經濟資源優勢，發展特色農業#65377;積極調整農業結構，加快農業產業化進程，擺脫單純賣原料或粗加工品的局限，大力發展農副產品深加工，實現農產品的轉化增值，努力培植區域性特色農業經濟#65377;加強企業管理，逐步建立推進中小企業技術進步的政策機制，提高產品的科技質量#65377;此外，支持旅游#65380;信息#65380;服務#65380;運輸等第三產業的發展，努力提高第三產業比重，培育新型財源#65377;

3.加大鄉村招商引資力度

鄉村組織要立足本地比較優勢，以特色產業為核心，增強吸納同類生產要素的能力，不斷壯大特色產業群，形成新的經濟增長點和支柱產業#65377;同時，利用農村廉價而充足的勞動力資源，積極引進和發展加工制造業項目，拓寬農村剩余勞動力就業渠道，增加農民收入#65377;

4.建立科學的政府績效評價體系

進一步落實科學發展觀，建立科學的政府績效評價體系，改變用單純的經濟指標衡量政績的考核辦法，把地方政府提供公共服務的程度#65380;社會福利水準和社會安全程度作為最基本的考核指標#65377;在追求經濟總量增長的同時，要特別關注農民的生存和發展狀況，把“三農”發展中的義務教育#65380;充分就業#65380;文明程度#65380;社會公平等問題量化，作為政府行政效果的評價依據#65377;同時建立科學的行政問責制，及時追究政府機關在履行公共服務職能方面的失職行為#65377;要通過設置基本目標#65380;權責義務和監督檢查等指標體系，促進地方政府行為規范化，實行政府職能由經濟建設型向公共服務型的轉變#65377;唯有如此，各級政府才能從事無巨細的經濟工作中解脫出來，從源頭上遏制“形象工程”和“政績工程”的泛濫，為本地區的經濟與社會發展創造良好的環境#65377;

5.調整鄉村基層政權組織規模

本著“小政府#65380;大服務”和精簡效能的原則，重新核定鄉村編制，根據職能需要設置機構和崗位，減少不必要的機構和財政供養人員#65377;對于那些重復設置的要合并，能撤銷的要撤銷，不宜由政府辦的推向市場#65377;制訂切實可行的清退超編人員工作方案，建立工作人員辭退制度#65377;在人員精簡方面建議分批#65380;分階段進行，讓超編人員在順利清退的同時又不危及社會穩定#65377;

6.采取切實有效的措施化解現有債務

(1)建立強化消赤減債目標責任制度#65377;樹立“減債也是政績”的理念，把消赤減債工作納入政府的任期責任目標，以債務的增減程度作為考核政府主要領導人任期目標和工作實績的重要內容#65377;

(2)查清底數，分清責任#65377;嚴格核實借款的時間#65380;期限#65380;用途#65380;責任人#65380;本金#65380;利息等，逐步落實償還責任#65377;在清查過程中，對借政府舉債之名，行謀私利之實者，會同司法部門加大懲處力度#65377;

(3)建立債務預警體系和評估#65380;防范財政風險的管理體系#65377;鄉村政府要切實增強債務的防范和財政運行的危機意識，加強和完善制度建設和法規建設，防止新債的發生#65377;同時，要建立一套評估#65380;預測與防范財政風險的管理體系，提高財政工作透明度，加強公眾對財政風險的監督，最大限度的防范可能出現的鄉村債務風險#65377;

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[責任編輯:李麗娜]