加大財政扶貧力度 促進老區和諧發展

財政扶貧是政府運用經濟手段進行扶貧的基本措施和物質基礎，也是財政支持“三農”的一種重要方式和內容#65377;在新時期，如何進一步完善現行的財政扶貧政策，創新管理機制，不斷提高老區扶貧開發水平，成為擺在我們面前的一項現實而緊迫的課題#65377;為此，我們對老區財政扶貧工作作了一些調研和思考，僅供上級部門決策參考#65377;

一#65380;江西修水老區的基本縣情

修水縣的基本縣情可用“老#65380;大#65380;邊#65380;窮”四個字來概括#65377;

一是“老”#65377;即修水是著名的革命老區，是秋收起義的主要策源地，是我軍第一面軍旗設計#65380;制作并率先升起的地方#65377;第二次國內革命戰爭時期，修水是湘鄂贛革命根據地的中心(為江西四個著名的老革命根據地之一)#65377;彭德懷#65380;羅榮桓#65380;何長工#65380;肖克等老一輩無產階級革命家曾經在這里戰斗過#65377;革命戰爭年代，修水共有10萬余人為革命事業獻出了寶貴的生命，其中在冊革命烈士就有10324人#65377;

二是“大”#65377;即修水是一個山區農業大縣，轄36個鄉(鎮)380個村(居)，縣域面積4504平方公里，居江西省之首;人口81.4萬，位九江市之最;農業人口69.1萬，耕地面積56萬畝#65377;

三是“邊”#65377;即修水位于江西省的西北邊陲，地處湘鄂贛三省交界處，分別與湖南省的平江縣，湖北省的通城縣#65380;崇陽縣和本省的武寧縣#65380;奉新縣#65380;銅鼓縣#65380;靖安縣#65380;宜豐縣接壤，距離南昌#65380;長沙#65380;武漢等省會城市均在240公里以上，是一個典型的山區內陸縣#65377;

四是“窮”#65377;即修水是一個貧困縣，1985年被列為省定貧困縣，1994年被定為國家重點貧困縣，2002年又被列為國家扶貧開發工作重點縣#65377;在“十五”期間，有42個行政村被列為省定扶貧開發重點村，涉及12234戶54225人#65377;“十一五”期間，又有148個行政村列為省定扶貧開發重點村(原定70個，后增補78個)，涉及61757戶276451人#65377;這些地方主

要分布在邊遠山區，交通不便，信息不靈，教育衛生落后，經濟基礎十分薄弱，群眾生產生活十分困難#65377;

二#65380;主要成效

近年來，在國家財政扶貧政策的大力支持下，修水縣有計劃#65380;有組織地開展了新階段的扶貧開發工作，使老區的落后面貌有了較大的改善，經濟和社會發生了看得見的變化#65377;

1#65380;農村貧困人口收入水平有了新的增長#65377;從2002年到2007年底，全縣“兩類貧困人口”(絕對貧困人口#65380;低收入人口)下降到15.9萬人，累計減少5.5萬人#65377;2007年，全縣生產總值39.24億元#65380;財政收入5.0059億元#65380;農民人均純收入1990元，分別比2002年增長84.65%#65380;248.35%和33.11%#65377;

2#65380;基礎設施建設有了新的發展#65377;五年來，新修村級公路420公里，解決了6萬村民行路難問題;新建農村供水工程150處，解決了1.7萬農村貧困人口的飲水困難;修復和加固河堤6500米，水渠29500米，保護農田2500畝，新增有效灌溉面積8300畝#65377;

3#65380;各項社會事業有了新的進步#65377;2002年以來，全縣共建立村級科技活動中心26個，改造鄉村衛生院42所，添置了部分先進醫療器械#65377;改造36所中小學共1.45萬平方米的危房，過去因教育致貧#65380;因病返貧的現象有了一定的緩解#65377;

4#65380;村容村貌有了新的變化#65377;通過移民扶貧和新農村建設，貧困群眾的居住條件和生產生活環境有了明顯改善#65377;這些變化集中體現在“五便利”上，即出門行路便利了，子女上學便利了，有病求醫便利了，獲得信息便利了，尋找就業門路便利了，展示了社會主義農村的新面貌#65377;

5#65380;老區人民的幸福指數有了新的提高#65377;隨著財政扶貧項目的建成和覆蓋面的不斷擴大，老區人民越來越多地感受到黨和政府的溫暖，幸福指數進一步提高#65377;許多上訪戶變成了勤勞脫貧的先進戶，上訪村變成了發展生產#65380;振興經

濟的先進村#65377;

三#65380;主要做法

修水縣按照扶貧開發方針政策以及公共財政職能的要求，明確財政扶貧的重點和方向，創新扶貧工作模式，加大投入，加強管理，初步形成了以財政扶貧為主體#65380;社會各界共同參與的扶貧機制#65377;

1#65380;采取移民扶貧，改變深山區群眾人居環境#65377;修水縣素有“八山半水一分田，半分道路和莊園”之稱#65377;修水縣從2003年開始，堅持“整體搬得出，長期穩得住，逐步富得起”的原則，采取有土集中安置#65380;無土集中安置#65380;有土分散安置#65380;敬老院安置等4種安置方式，對深山區群眾開展移民扶貧工作#65377;5年共投入財政扶貧資金12938.05萬元，搬遷7725戶37001人，建立集中安置小區130個(其中移民扶貧中心敬老院11所)，為深山區群眾徹底擺脫貧困創造了條件#65377;

2#65380;實施整村推進，改善貧困地區基本生產生活條件#65377;近年來，修水縣堅持把基礎設施建設作為扶貧開發的重要任務，整合資源，整村推進#65377;“十五”期間，共投入財政扶貧資金2205萬元，集中力量解決42個重點村的村級道路#65380;人畜飲水工程#65380;農田基本建設#65380;學校等問題，提高了農業綜合生產能力，改善了貧困群眾的生產生活條件#65377;“十一五”期間，修水縣有148個重點村將得到村平50萬元的財政扶貧資金支持，重點解決修路#65380;治水#65380;改土#65380;通電等與群眾生產生活關系最密切的問題，為農村文明建設打下了堅實的基礎#65377;

3#65380;強化產業建設，增強貧困鄉村的“造血”功能#65377;近年來，按照“資金跟著項目走#65380;項目圍繞產業上”的要求，發展壯大了蠶桑#65380;藥材#65380;茶葉#65380;畜牧等6個扶貧產業項目，建設基地26萬畝，基本建成了全省最大的蠶桑基地#65380;全國20個無公害茶葉生產基地和全省5大中藥材生產基地#65377;扶持了綠冬#65380;龍騰等4家農業產業化龍頭企業，形成“公司+基地+協會+農戶”的經營模式，促進了種養業的快速發展，使農業產業化成為貧困人口增收的重要途徑#65377;全縣共有4350戶貧困戶#65380;6520戶低收入家庭參與扶貧產業開發，戶均增收524元#65377;

4#65380;支持轉移培訓，提高貧困人口素質#65377;一方面以基地培訓為主體，加強修水職業中專#65380;華運電腦學校等“雨露計劃”培訓基地的建設，采取定點#65380;定向#65380;訂單培訓辦法，培訓電子電器#65380;電腦文秘#65380;圖像設計#65380;計算機網絡#65380;服裝加工#65380;保安#65380;財務會計#65380;酒店服務等專業人才#65377;另一方面以龍頭企業為依托聯合開展培訓，實現就地轉移#65377;5年來共舉辦64期，轉移就業率92%，使貧困勞動力從農民轉變成產業工人，從農村走向城市#65377;

5#65380;開展定點幫扶，整合社會扶貧資源#65377;“十五”期間，有1個中央單位#65380;4個省直單位和46個市直單位到修水縣開展幫扶工作，各級幫扶單位共投入達680多萬元#65377;修水縣還整合農業綜合開發#65380;村組公路#65380;農田水利#65380;人畜飲水#65380;學校改造#65380;農村能源#65380;以工代賑等項目資金3700萬元，用于移民安置區和重點村的建設，扶持項目263個#65377;從2004年起，縣財政每年還安排4個100萬元支持農村基礎設施建設和產業發展#65377;在“十一五”期間，又有1個中央單位#65380;5個省直單位和53個市直單位到修水縣各重點村開展定點扶貧工作，將為全縣扶貧開發工作注入新的活力#65377;

6#65380;建立引導機制，創新財政扶貧資金使用方式#65377;一是加大貼息資金的投入力度，引導信貸資金投入扶貧開發#65377;2005年—2007年，財政共計安排修水縣貼息資金174.2萬元，通過財政貼息引導金融機構發放扶貧貸款近5400萬元，貼息資金的放大效應達31倍，發揮了財政資金“四兩撥千斤”的杠桿作用#65377;二是開展“貧困村村級發展互助資金”試點，建立“農民自己的銀行”#65377;從2007年開始，省財政廳會同省扶貧辦在修水縣大橋鎮井源村#65380;東港鄉東港村#65380;西港鎮東山村#65380;何市鎮下田浦村#65380;廟嶺鄉大路村等5個重點村開展了“貧困村村級發展互助資金”試點，每個村安排15萬元的財政扶貧資金，幫助貧困村建立起“互助資金”，實行“無償投入#65380;村民共有#65380;村內互助#65380;周轉使用#65380;有借有還#65380;滾動發展”#65377;

四#65380;存在的問題

進入新時期，雖然給革命老區帶來了新的發展機遇，但所面臨的形勢也依然嚴峻，財政扶貧工作任重而道遠#65377;

1#65380;貧困人口眾多，自然條件惡劣#65377;十七大報告提出了提高扶貧標準的要求，隨著扶貧標準的提高，全縣需要扶持的貧困人口會增多#65377;這些貧困人口主要分布在自然條件惡劣#65380;經濟和社會發展相對滯后的地方，貧困人口自我發展的能力還很弱，返貧率還比較高，特別是因災返貧的情況還比較普遍#65377;如2008年1月份的一場冰雪災害，使全縣的農業遭受到重大的打擊，農戶因雪災倒塌房屋2845間，蠶桑#65380;茶葉#65380;蔬菜嚴重受凍面積55.65萬畝，農作物直接經濟損失4.65億元#65377;這表明，扶貧開發將是一項長期的任務#65377;

2#65380;基礎設施薄弱，扶貧成本增大#65377;老區縣的鄉村幾乎面臨著相同的難題，即地域邊遠，山高坡陡，交通不便，經濟發展緩慢，生產生活條件較差，文化教育滯后#65377;全縣還有2個鄉鎮沒有通過油路，81個行政村沒有通公路，299個村的公路未硬化(在修水縣平整1公里路基平均達15萬元，硬化1公里路面要25萬元以上)#65377;還有3.6萬人居住在缺乏基本生存條件的深山區，需要進行移民搬遷#65377;有5.9萬飲水困難人口，占全縣農村總人口的8.6%#65377;仍有151個自然村不通電，涉及1283戶5731人，依舊用松光照明#65377;全縣人均耕地面積只有0.8畝，相當于全省平均水平的82.14%#65377;耕地有效灌溉率是0.8%，低于全省耕地有效灌溉率#65377;此外，教育衛生等社會事業也較落后，貧困鄉村人口文化素質受到嚴重影響#65377;

3#65380;經濟增長緩慢，發展差距拉大#65377;老區縣窮就窮在基礎差，底子薄，經濟總量小，人均占有量低，財政只是個“吃飯財政”#65377;2007年，修水縣財政總收入雖達50059萬元，但地方一般預算收入僅為28585萬元，而有財政供養人員為15000余人#65377;人均GDP#65380;財政收入分別只有4820.6元#65380;615元，遠遠落后于全省和全國的平均水平#65377;財政總支出為85728萬元，財政對交通#65380;教育#65380;科技#65380;文化#65380;衛生等投入有限，心有余而力不足，上級要求的配套資金很難落實#65377;2007年全縣農民人均純收入為1990元，比全省平均水平低2108元;比21個重點縣平均水平低92元，居第18位#65377;

4#65380;資金投入不足，項目多頭管理#65377;一是資金投入總量嚴重不足#65377;越是貧困的地方，越需要改善基礎設施狀況，越需要改善生產#65380;生活條件，越需要國家的無償投入#65377;我國目前的無償扶貧投入，主要包括財政扶貧專項資金#65380;以工代賑資金#65380;對扶貧貸款的貼息等#65377;據專家估算，要穩定地解決一個農村貧困人口的溫飽問題，年人均資金投入一般應達到1500—2000元#65377;按年人均1500元計算，2007年初修水縣農村貧困人口為15.9萬，應投入2.385億元，而這一年財政扶貧投入為4164.2萬元，以工代賑900萬元，加上扶貧貸款2100萬元，扶貧資金缺口至少約為1.67億元#65377;二是多頭管理，資金整合難#65377;財政扶貧資金和項目的管理涉及財政#65380;發改委#65380;扶貧#65380;科技#65380;林業以及金融等部門，存在著資出多門，管理多頭，使用分散與交叉重復并存，缺乏統籌安排，影響了扶貧資金使用的整體效果#65377;

5#65380;扶貧機制缺失，影響扶貧成效#65377;一是瞄準機制不完善#65377;一些扶貧到戶的措施，包括移民搬遷扶貧#65380;小額信貸到戶扶貧等，對真正的特困人群還難以滲透#65377;二是對縣域經濟扶持不足#65377;扶貧強調了對點的扶持，忽視了面的發展，扶貧開發對縣域經濟的拉動力弱，不能反映扶貧開發在縮小差距中的本質要求#65377;三是全社會扶貧合力尚需要進一步加強#65377;特別是如何發揮農民的扶貧主體作用這一問題尤為突出#65377;實施農村稅費改革后，老區開發產業#65380;公益事業用工，只能靠“一事一議”來解決，并且“一事一議”有嚴格的審批程序和明確的上限，這就帶來事難議#65380;錢難籌的問題#65377;四是扶貧信貸弱化#65377;由于扶貧信貸資金是“政策性貸款，商業性運作”，講求“放得出，收得回，有效益”，在實際操作中，貸款必須有抵押擔保，而貧困鄉村抵押擔保非常困難，使得貧困農民難以得到貸款，導致貼息難#65377;五是扶貧成果鞏固難#65377;“十五”重點村由于多種原因出現返貧的，再享受不到國家扶貧政策，得不到更多的資金和政策扶持#65377;

五#65380;政策建議

十七大提出了“一個目標#65380;一個加大#65380;兩個提高”的工作任務，對新時期的扶貧開發工作提出了要求，也指明了方向#65377;老區重點縣要如期實現十七大提出的扶貧開發目標，任務更重，責任更大，道路更長#65377;財政扶貧作為扶貧開發工作的重要組成部分，一方面表現為資金的投入及管理，另一方面體現了政府扶貧的政策意圖#65377;在新形勢下，財政扶貧工作要以促進老區基本公共服務均等化為主線，著力實現“兩個提高#65380;兩個縮小”#65377;即提高貧困人口素質#65380;增加貧困人口收入，縮小貧困人口與其他群體的差距;提高老區經濟發展水平，縮小老區與其他地區的發展差距#65377;

1#65380;建立老區財政扶貧投入穩定增長機制#65377;在修水的貧困人口中，有相當比例的人是老革命#65380;老黨員#65380;老榮退軍人以及他們的后代，他們當中很多人為新中國的建立拋頭顱#65380;灑熱血#65377;如今，建國已半個多世紀了，改革開放也三十年了，大多數人的生產生活條件雖然得到了改善，但仍然有一些人在貧困中苦苦生存，原因就在于交通不便，受教育程度低，醫療水平低，導致生存能力低，生活水平低#65377;近年來，全縣財政扶貧資金投入在不斷增加，但是其增長幅度與財政收入增長幅度#65380;財政用于“三農”投入增長的比例相比，是比較低的#65377;在地方財力有限#65380;社會扶貧資金不足且分散的情況下，中央財政扶貧資金投入規模將直接影響到扶貧任務的實現#65377;考慮到老區重點縣人均扶貧資金偏少的問題，建議國家出臺《關于加大對革命老區支持力度的意見》，明確產業扶貧#65380;行業扶貧#65380;生態扶貧#65380;科教扶貧#65380;社會扶貧#65380;政策扶貧和落實扶貧責任等方面的政策措施，確保在基礎設施#65380;產業布局#65380;行業發展等方面向革命老區傾斜，中央財政逐步增加對革命老區扶貧資金的投入#65377;同時，針對目前老區重點縣財政困難的實際情況，建議修改完善《國家扶貧資金管理辦法》，取消關于要求縣級財政配套資金的規定#65377;

2#65380;調整中央財政對革命老區的稅收分配比例和轉移支付政策#65377;一是調整中央“兩稅”的稅收分配政策#65377;現在的增值稅分配比例是國家和地方之比為75:25，企業所得稅的分配比例是60:40，建議將增值稅的分配比例調整為中央和老區各50%，企業所得稅調整為40:60，給老區的經濟社會發展留足發展資金#65377;二是調整對老區的轉移支付政策#65377;建議通過設立革命老區扶貧專項轉移支付項目，加大一般性轉移支付的規模，增加地方可用財力，緩解革命老區財政困難#65377;

3#65380;把深山區移民搬遷扶貧工程列入國家計劃#65377;按照“整體搬得出，長期穩得住，逐步富得來”的要求，堅持“政府引導，群眾自愿，量力而行，穩步推進”的原則，把居住在邊遠山區以及水電路不通#65380;資源匱乏#65380;災害頻繁#65380;生存環境惡劣的貧困戶，逐步搬遷到城鎮和生活條件比較好的地方，實現異地脫貧#65377;采取多種方式，做好勞務輸出的組織和服務工作，促進外出務工和就業，提高貧困人口的主動遷移能力#65377;為此，建議把深山區移民扶貧列入國家計劃，取消市#65380;縣財政配套部分，同時適當提高移民補助標準，加強對移民的后期扶持#65377;

4#65380;要加大對老區的教育衛生的扶持力度#65377;修水是一個財政窮縣，而每年教育經費總投入達1.94億元，約占全縣財政總支出的22.6%#65377;由于財政困難，經費保障能力相對有限，特別是全面取消農村中小學學雜費以后，農村中小學的公用經費日益緊張，按小學生人均20元#65380;中學生人均30元的標準計算，全縣生均公用經費缺口將多達213.5萬元#65377;龐大的教育工程僅靠單薄的縣級財政，顯然是不夠的，必須進一步完善“以縣為主”的教育管理體制#65377;對老區縣的“以縣為主”應主要是教育教學管理以縣為主，而不是教育經費投入的以縣為主#65377;對老區教育經費的投入，應該建立起以中央和省級財政為主#65380;縣級財政為輔#65380;社會廣泛支持參與的義務教育經費投入機制#65377;中央財政安排教育經費轉移支付資金時應重點向老區縣傾斜;對考入大學的貧困戶子女減半收取學雜費;對貧困鄉村中小學老師工資由國家財政直接負擔#65377;要全力支持老區縣的農村新型合作醫療工作，合理調整和提高中央#65380;省扶持力度，減少農民繳費比例，并適當提高報銷比例和封頂線#65377;適當增加老區縣的鄉鎮衛生院改造項目，加大經費投入，對其必備的醫療設備購置經費由上級財政適當補助，以提高其衛生保障能力，方便群眾就近看病就醫#65377;

5#65380;大力改善老區的交通狀況#65377;交通不便，信息閉塞，在戰爭時代是革命火種得以保存和壯大的屏障，現在卻成了制約老區經濟發展的“瓶頸”#65377;由于交通條件落后，老區縣招商引資極為困難，項目建設難有突破，已探明或挖掘的資源得不到有效的開發利用，已開發的產業得不到發展壯大#65377;“要致富，先修路”，改善交通條件特別是大力發展縣鄉村出口道路的建設成為老區經濟發展的當務之急#65377;對修水這樣地處崇山峻嶺之中的山區縣，國家及省里應參照湖南省支持湘西地區的做法，在通鄉公路改造項目上，每公里的補助標準由30萬元提高到45萬元;通村道路每公里的補助由15萬元(其中國家#65380;省#65380;市#65380;縣補助分別為10#65380;1#65380;2#65380;2萬元)提高到30萬元#65377;

6#65380;加大產業扶貧力度，支持和促進縣域經濟發展#65377;產業開發是促進貧困人口增收的主要途徑，建議國家在繼續加大對老區財政轉移支付力度的同時，還要在安排重點建設項目時，更多的向老區縣傾斜#65377;可根據各縣的資源優勢，選擇1~2個優勢產業和特色產業，在政策和資金上重點傾斜，連續扶持，做大做強#65377;

7#65380;改革貼息信貸的投放機制#65377;農業銀行轉化為商業銀行后，大規模地壓縮貧困鄉村的商業服務網點，使小額貸款措施難以落實#65377;對此，建議將扶貧貸款分兩塊管理，一塊由農業銀行繼續管理，扶持能夠帶動貧困鄉村經濟發展和貧困農戶增收的龍頭企業(即大額貼息貸款);另一塊交由農村信用社管理，專門負責對貧困戶發放的扶貧小額貼息貸款，兩塊比例為1:1比較合適#65377;

8#65380;進一步加大勞動力培訓與轉移力度#65377;富裕農民，首先必須減少農民，這既是推進工業化#65380;城鎮化的要求，也是全面建設小康社會的必然進程#65377;但目前我們面臨的形勢是一方面東部發達地區勞動力缺口大，另一方面是貧困地區受教育的程度低，素質差，輸出難#65377;對此，建議國家出臺相關政策，加大對農民特別是貧困地區農民的培訓力度，提高補助標準，切實地為農民提供技術信息上的支持或接受培訓后非農就業的機會，加快勞動力輸出和轉移的速度#65377;

9#65380;從源頭上整合政府扶貧資金#65377;盡管國家對老區重點縣的扶貧資金每年在增加，但由于管理使用扶貧資金的部門分散，難以統籌安排，在具體操作中也易偏離扶持對象，不能發揮整體最佳效益#65377;建議國家按照“大扶貧”的理念，從源頭上整合政府用于扶貧的各項資金，從體制上真正解決管錢與管事相分離的矛盾，統籌安排，集中使用#65377;

[作者簡介]賴波平，男，江西省修水縣扶貧辦副主任#65377;

[責任編輯:李麗娜]