我國農村集體土地產權狀況及對策建議

我國農村集體土地既是農民的基本生產資料，也是農民最可靠的生活保障。農村集體土地產權是指以農地作為財產客體的各種權利的總和，包括農地的所有權、占有權、使用權、收益權和處置權等，其中農地所有權是農地產權的核心。現階段，我國實行家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，極大地促進了中國農村經濟的發展。但這一體制所涉及的土地產權問題尚未完全解決，隨著我國工業化的發展和城市化進程的深入，它影響著農民利益和農村穩定，需進一步完善和發展。

一、建國以來我國農村集體土地產權制度的變遷

縱觀建國五十多年我國農村土地制度的變遷，大致經歷了從土地改革、人民公社體制、家庭聯產承包責任制及農地流轉的出現等幾個階段。

1、土地改革（1949－1952）。封建地主土地所有制在我國具有幾千年的歷史，農民租種地主土地，“兩權分離”。解放后，《中華人民共和國土地改革法》變封建地主土地所有制為勞動人民的土地所有制，農民第一次擁有了自己的土地產權。當然土地改革也帶來了一些負面效應，如土地的過于細碎使規模化生產和農業現代化難以進行，更主要的是這種土地制度不符合建國后宏觀政治經濟形勢的要求。

2、人民公社體制（1953－1978）。土改完成后，我國農村歷經了互助組、初級社和高級社形式的合作化道路的探索，最終確立了人民公社制度，即將農民私有、集體統一經營使用的土地制度改革為集體統一所有、統一經營的土地制度。這種制度安排導致土地產權的模糊性——土地既是集體的，又是國家的，國家在某種程度上以產權主體資格參與分配，農民的利益不可避免被侵占。同時，這種“一大二公”的單一產權制度必然導致勞動監督成本、組織成本過高和勞動激勵過低的弊端。

3、家庭聯產承包責任制（1978－）。它是將集體所有、統一經營使用的土地制度變革為集體所有、家庭聯產承包經營使用的土地制度，確立了多元產權格局，所有權和承包權分離。農民事實上成為生產經營權主體。在這種新的產權制度格局下，農民在分配中是作為擁有部分產權的一方權利主體而存在的，農戶通過“交夠國家的，留足集體的”利益承諾，換取了土地的使用權和剩余索取權。但隨著農村市場化進程的加快，家庭聯產承包責任制的局限性也逐漸顯露出來。由于它對傳統體制下形成的土地集體所有制的固有缺陷采取了回避態度，試圖通過經營形式的改善來克服根源于所有制的產權缺陷，不僅沒從根本上解決土地產權制度對農業持續增長的激勵問題和對各經濟主體的約束問題，還引發諸如集體所有權對經營權的侵蝕、農民土地承包權不穩定等新的矛盾。

4、土地流轉的出現。1984年前后隨著家庭聯產承包責任制對農業激勵作用由潛能釋放進入消散階段，農地制度的又一次變革——土地流轉應運而生。土地流轉的實質是讓農民不僅擁有土地使用權而且擁有在承包期內的轉讓權。2002年8月通過的《農村土地承包法》對調整農地承包關系作出了進一步規范，但相關制度不完善和配套措施不健全。目前農地賦予農民以生存保障的福利機制，限制了土地流轉；同時由于土地承包經營權屬于契約規定的債權性質而不是法律賦予的物權，使農民集體和農戶對農地實際上沒有交易權、租讓權、抵押權，導致一些農村集體土地流轉嚴重“異化”，出現侵農害農事件。

二、我國現行農地產權制度的缺陷

鑒于上述，建國以來我國農地產權歷經了“分—合—統分結合”的變遷，而每一次變遷都出現與生產力由適應到不適應現象。時至今日，隨著我國工業化、城市化進程的加快，這一矛盾更加突出，其根本原因是基于現行農地產權制度的固有缺陷——集體土地產權關系不清晰。主要表現在：

1、土地產權主體內涵不清。我國《憲法》規定“農村和城市郊區的土地，除法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有。”另據《民法通則》和《土地管理法》的相關規定可知：我國現行集體所有制下的土地所有者主體存在三種形式：村農民集體所有、鄉（鎮）農民集體所有及村以下農業集體經濟組織的農民集體所有，所有者主體的代表機構是相應的農村集體經濟組織或村民委員會。這就使得土地所有權的歸屬還沒有特別明確，土地產權主體呈現出多元化的特征。從本質上說，所有權主體不明確、產權主體多元化乃是一種產權主體缺位，它必然會引發各“所有者”競相伸手要利，卻不關心自己應盡的義務。

２、土地產權權能殘缺。土地所有權主體模糊必然導致所有權的虛置。國家只是在名義上和法律上承認農村土地歸農民集體所有，而事實上可以因“公共利益”需要征收征用集體土地。實踐中，農村集體土地所有權的基本權能事實上由土地使用權所代替，“農民集體”只能是有限的土地所有權人，國家才是農村土地的終極所有者。因此，作為集體的農民和“農民集體”實質上都沒有對土地的最終處置權。

３、土地產權穩定性差。按《農村土地承包法》，農民和集體通過簽訂承包合同獲得土地承包經營權。盡管規定30年不變，但土地承包合同的處置權實際上掌握在鄉村干部手中，實踐中土地承包調整頻繁，其結果造成承包者的長期預期不足，不能形成有效的投入→積累→再投入的良性循環機制，使得許多農民對土地使用權缺乏安全感，傾向于對農地采取短期行為的掠奪式經營。

三、農地產權問題的應對措施

綜觀上述建國以來我國農村土地產權制度的變遷和現行農地產權制度的缺陷，問題的根本在于集體土地產權關系不清晰。為此要進一步解放思想，堅持黨的十六大報告中明確提出的“有條件的地方可按照依法、自愿、有償的原則進行土地承包經營權流轉，逐步發展規模經營”原則，調整農民與土地之間的關系，重塑農民作為土地主人的地位，建立起有利于土地有效流轉的體制，完善相關配套制度，規范農地流轉市場和程序。

1、改造農村集體所有制。目前我國仍實行農村土地的集體所有制，而我國正在發生全面而深刻的城鄉變遷，這必將成為在向市場經濟過渡過程中的掣肘，不利于城市化和現代化的進程。此外，隨著經濟和社會的發展，法學上對產權的理解已不再是一種對“物”的權利，還包括對價值和使用價值以無形財產的形式大量介入財產權的范疇。土地承包經營權作為一項財產權，也是農民的生產要素之一，從有利于資源的優化配置角度，在不違悖現行法律的前提下，可賦予土地經營權更大的靈活性，如以賣變租、入股作企業投資或搞商業開發、按照城鄉一體化管理進行產權登記、作為抵（質）押品轉讓，實行農村集體建設用地與國有土地同地同價同權等等。可喜的是，上述一些形式已在不少地方進行試點，讓農民真正成為了土地的主人，既保證了農業增產增收，又確保了農民成為土地流轉收益的主要獲得者。

2、完善農村社保制度和其他相關配套制度。基于土地的社會保障功能，《土地管理法》規定農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設，這一規定已完全滯后于農村土地市場的現實。應強化村社權利，將土地經營權流轉資金用于建立農民的社保，通過依靠土地來維持生存和獲得最低保障。還應積極進行農村養老保險的探索，并盡快建立適應我市農村的養老保險體系，使農民還能得到來自社會其他方面的更多保障，以解除農民流轉出土地的后顧之憂。還應進一步完善其他相關配套制度，如進一步完善城市戶籍管理制度，盡量降低農民進城的門檻，讓一些在城市有固定住所或有一定收入的農民真正成為城市居民；在民法中確立農村土地使用權流轉的主體，明確界定農民土地承包權的物權性質以使農村土地使用權固定化、長期化，等等。

3、規范農地產權流轉市場。一是在鄉鎮政府內設立農村土地流轉管理中心，為受、讓雙方提供服務和管理，主要協助雙方參照《農村土地承包法》中所列條款簽訂流轉合同，接受土地流出方的委托，托管、轉包土地。同時還應規范農用地流轉程序，事先向所在鄉、村集體經濟組織申請，征得同意并報鄉鎮土地管理部門審批后再進行流轉交易，以規范農戶土地流轉行為，并對流轉后的土地進行區域規劃與監管。二是培育和發展土地使用權流轉的中介服務組織，建立相應的土地流轉市場和信息、咨詢、評估等服務系統，收集發布土地流轉信息，引入土地價格的評估機制，擬定土地流轉指導價格，協調土地資源的配置，協助辦理土地流轉手續，條件成熟的地方可組建土地信托服務中心或土地資產經營公司，對土地產權流轉進行規范化公司運作。

注：本文系鄂教思政社科研究青年項目《當前我國土產產權制度研究》課題論文。

參考文獻：

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5、周熔基，當前我國農村土地制度創新研究[J]，衡陽師范學院學報，2006（２）。

[作者簡介]程之勝，男，(1974——)湖北浠水人，黃岡師范學院政法學院教師。