農村小額信貸機構運行障礙研究與政策建議

小額信貸作為一種積極反貧困、促進社會和諧發展的信貸方式，在世界范圍內已經走過了30多年的時間。小額信貸自1981年首次在中國出現(1981年，國際農業發展基金會在內蒙古開展的北方草原與畜牧發展項目)到今天也已經有了27年的歷史。小額信貸自誕生那天起就存在諸多爭議，它顛覆了傳統金融概念中的抵押擔保貸款的概念，挑戰信用貸款的風險管理制度，并賦予了信用貸款新的意義。

在借鑒國際經驗的基礎之上，一方面，我們積極引進合作項目并從中總結經驗教訓；另一方面，根據我們的實際情況，本著實事求是的工作態度，深入研究各地農村實際的情況探索符合我們實際的小額信貸發展之路。本文試圖就我國目前農村小額信貸中存在的一些問題進行探討。

一、我國小額信貸發展的歷史特征及其現狀

自1981年，以國際合作形式在我國開展第一個農業小額信貸項目以來，中國小額信貸已經走過27年，可以將其分為三個階段：

(一)1981～1997年

這是小額信貸的試驗階段。在這一階段里，小額信貸僅作為一種扶貧手段引入國內，主要是以國際援助為資金來源。而小額信貸只是國際援助扶貧項目的一個組成部分，并未專門設計小額信貸項目(被視為附屬的扶貧手段)，同時，此時的小額信貸開展的規模和范圍都不大。政府持觀望態度，對小額信貸不夠重視。在小額信貸活動的貸款(產品)設計和運作機制上都存在問題。“整貸零還”等有違傳統貸款觀念的信貸原則不被重視和遵守，加之實施范圍和規模都較小，影響自然也就不大。

(二)1997～1999年

在短短的3年時間里，中國的小額信貸經歷了一次短暫的急劇擴張過程。在這一階段里，政府以行政方式自上而下地推動政府小額信貸項目，以驚人的速度迅速接受了小額信貸的扶貧方式，究其主要原因乃是為了完成“八七”扶貧攻堅計劃。于是小額信貸大規模、大范圍地在農村地區得到推廣。由此也可以看出，這一階段小額信貸之所以能夠如此快速地以行政手段迅速推廣是政府決策的功利性在驅使。據國家扶貧辦統計，截至1998年8月，全國22個省，605個貧困縣實施了小額信貸項目，總資金達6億元，鼎盛時期全國年發放小額信貸逾30億元。

(三)1999年至今

這是中國小額信貸的調整和整頓階段。1999年以后，農業銀行不允許小額信貸機構承貸承還扶貧款用于開展小額信貸，國務院辦公廳重申中央財政扶貧資金不能周轉使用，這樣一來，政府小額信貸資金來源被切斷，政府主導的小額信貸隨之逐漸萎縮消失。這也有利于我國以后小額信貸的進一步正規化、專業化和小額信貸市場的健康成長。經過長時間的調整與摸索，目前我國仍在繼續運行的小額信貸有三種類型：

1 專業性小額貸款NGO(Non-Government Organization非政府機構)機構開展的小額信貸活動，如扶貧經濟合作社；

2 尚未實施完畢的國際機構援助小額信貸項目，如世界銀行在四川的秦巴扶貧項目小額信貸分項目；

3 已經實施完畢并成功實現了可持續運作機制的國際援助項目，如四川儀隴鄉村發展協會，其前身是聯合國開發計劃署援助項目。

二、目前我國農村小額信貸存在的問題

經過20多年的發展，我國農村小額信貸經歷過被漠視的階段，也經歷過繁榮一時的局面，目前的狀況是在重重困難中舉步維艱。主要存在以下問題：

(一)法律制度的缺位

從法律的角度來講，只有經過國家法律認可的金融機構才能放貸，在法律的框架下只有銀行、農村信用社等傳統的金融機構有資格經營小額信貸業務。中國人民銀行在2005年初初步擬定了4個省區作為民間貸款的試點區，并由省級人民銀行選定一個符合條件的市縣試點。其規定，小額信貸機構必須由出資人的自由資金發起成立，禁止對社會招攬儲蓄，否則將予以關閉。明確規定小額信貸機構運營原則是“只貸不存”。這就絕對限制了小額信貸機構的發展。截至2005年底，全國農村合作金融機構(含農村信用社、農村商業銀行、農村合作銀行，下同)各項存款余額已達24606億人民幣，這些資金大都流向了其他地區，而真正需要資金的廣大農村地區仍然缺乏資金。

全國農村信用社小額信貸余額逐年增加(見下表)，一方面是由于國家支農力度不斷擴大，另一方面是由于旺盛的信貸需求。這說明農村小額信貸仍有很大的發展空間。

我國目前關于小額信貸的規定包括2001年中國人民銀行頒布的《農村小額信用貸款管理指導意見》等金融規章和規范性文件，但沒有上升到法律層面。而小額信貸機構是從事向農民直接發放貸款業務的非金融機構，其不適用于《人民銀行法》、《商業銀行法》、《擔保法》、《貸款通則》等正式的法律法規。在現實中，小額信貸都是通過“決定”“通知”“意見”等非法律形式出現。小額信貸的存在名不正言不順，雖然為支持農村建設出得一份力，但其合法性卻遭到了質疑。

(二)小額信貸資金來源的問題

自1981年第一個小額信貸項目在我國落地以來，聯合國婦女發展基金、國際農業發展基金、人口基金在中國的項目大多包括了小額信貸項目。1993年由中科院農村開發研究所引入孟加拉小額信貸模式，成立了扶貧經濟合作社。1999年，農村信用合作社也開始發展小額信貸業務，資金來源主要是人民銀行的低息支農再貸款。可見傳統的小額信貸資金大多來自國際機構的援助及央行的低息貸款支持。而專業小額信貸機構的主要資金來源僅有自有資金和捐贈資金。在沒有相關法律出臺之前，小額信貸機構作為非正規金融機構，其經營只能放貸不能吸納存款，這就在很大程度上限制了小額信貸機構的經營。資金的回收需要一個過程，尤其是像農業生產貸款這樣周期性較長的貸款。一旦沒有持續的資金注入，其小額信貸項目是很難正常運行下去的。這最終還是要落實到相關的法律法規制度上來。

(三)農村小額信貸市場信用征詢體系缺失

目前，雖然農村存在廣闊的市場空間，但作為基于信用擔保放貸的小額信貸機構，考慮到其經營風險，對貸款人的信用狀況必須有詳細了解。然而在農村地區，尤其是南方農村，農戶居住分散，了解農戶信用情況的途徑往往是通過生產隊這樣的行政組織，而這樣又存在著尋租的可能；若采用挨戶調查的方法勢必又增大小額信貸機構的運營成本。從國內目前的大環境來看，信用環境堪憂，加之在農村地區，尤其是貧困地區長期存在著等、靠、要的思想，這給小額信貸機構開展業務造成了一定的困難。

(四)小額信貸機構放貸利率確定困難

中國人民銀行沒有對小額信貸機構的放貸利率做出強制性規定，但總的原則是不超過同期商業銀行貸款利率的4倍。我國目前一年期貸款利率為7.47％，按照不超過4倍的原則，小額信貸機構原則上可以把自己的放貸利率定在29.88％。對農民來說，這么高的利率無疑難以接受。而對于只靠放貸存續的小額信貸機構而言，過低的放貸利率又使其難以為繼。

三、發展和完善我國小額信貸機構的政策建議

(一)制定專門性法律、法規

小額信貸從國內外的實踐來看都具有強大的生命力，盡管目前還存在一些不足，但是通過進一步規范，小額信貸機構能夠較好地解決農民一方面手中沒錢，另一方面又借不到錢進行生產、生活的這一尷尬局面。因此，目前的首要任務就是規范小額信貸機構的運作，讓其有法可依。

出臺專門針對小額信貸機構的法律是迫切的，廣闊的農村地區存在著巨大的小額信貸市場，農村金融需求一直都是非常旺盛的。小額信貸機構應該發揮其靈活性，同時突出其扶貧的性質。這就需要相關法律來做出明確的界定，把小額信貸機構作為一種特殊的農村金融機構來規范和管理。讓其運作有法可依，同時也要做到監管有力。只有這樣，小額信貸才能健康、規范地發展，真正為農村建設出力。

(二)保障農村小額信貸資金來源渠道暢通

首先，在法律的約束下，做好準入的工作，小額信貸機構一定要有強大的自有資金作為支撐。其次，作為具有扶貧性質的小額信貸機構理應得到政府資金的支持。再次，在現有資金來源的基礎上，積極拓寬小額信貸機構的資金來源渠道，把小額信貸機構從過去只貸不存變為可存可貸，使其資金能夠自我循環。另外，一定要和傳統金融機構有所區別，突出其優勢，讓其更適應農村地區的實際情況，為農民脫貧提供優惠的資金使用權。

(三)建立信用征信體系并加強誠信建設

小額信貸以其靈活性作為比較優勢在農村地區大有作為。小額信貸機構要在放貸的過程中簡化手續，激發農戶貸款意愿，同時要注意對農戶個人信用的考察。農村信用社長期所積累的農戶信息能否為小額信貸機構所共享成為一個值得思考的問題，這就有賴于兩種不同機構的協調與配合，如果能夠形成統一的信用征信系統，則可以節約成本。在消極征詢的基礎上，更重要的應該是積極培育健康的農村信用體系，讓農民擺脫等、靠、要的落后思想，誠信借貸，脫貧致富。

(四)合理確定小額信貸機構利率

在有法可依的基礎上，確定合理的放貸利率。人民銀行規定的小額信貸機構放貸利率不得超過同期商業銀行貸款利率4倍的規定具有指導意義，但仍應根據實地考察對小額信貸貸款利率的上限進行研究，定出科學的數據，做到在不抑制農民貸款積極性的基礎上使信貸機構能夠存續。

小額信貸機構的推廣不是一勞永逸的，不僅要有相關的政策、法律來規制和支持，同時要整個大的金融環境作為支撐。

需要注意的就是，雖然小額信貸機構具有扶貧性質，但是我們更應該注重其自身的獨立性，地方政府不應該對其進行過度干預，只能是在法律允許的范圍內進行合理的監督和管理。同時，也應該看到，小額信貸的發展是一個長期過程，是個從不完善到完善的過程，不能操之過急，要循序漸進，這樣才能推動其持續健康地發展。