完善教育捐贈制度的法律思考

現階段我國教育事業還存在區域和城鄉教育發展不平衡問題，教育投入不足困擾著許多地區的教育發展。以我國義務教育為例，我國義務教育投入在城鄉之間、地域之間嚴重不均衡，農村義務教育長期以來經費都處于較低水平。為了彌補國家在農村義務教育資金投入的不足，從上世紀80年代以來成立各類教育基金會，在籌集民間資本、促進農村義務教育發展方面做出了巨大貢獻。但是，對教育捐贈當事人之間法律關系尚未厘清，促進教育捐贈有效發展的保障機制尚未建立等，限制了教育捐贈的進一步發展。為更好促進教育捐贈在我國的發展，明確教育捐贈當事人之間的法律關系、建立教育捐贈發展的保障機制就迫在眉睫。

一、 教育捐贈當事人之間的法律關系

由于教育捐贈當事人是三方，捐贈人、受贈人、受益人，捐贈人和受益人并不發生直接聯系，受贈人在教育捐贈過程中是捐贈者和受益人之間的中介，因此，教育捐贈法律關系需要將其分為兩個部分來分析，一部分是捐贈者與受贈人之間的關系，另外一部分則是受贈人與受益人之間的關系。

首先，在教育捐贈中，捐贈者與受贈人之間是附條件的贈與合同關系。捐贈人將財產捐贈給受贈人時，捐贈人即喪失其所捐贈的財產的所有權，受贈人取得對捐贈財產的所有權，能夠對其接受捐贈的財產享有使用權和一定處分權等，但財產處分或受贈人對其財產運作所得的收益歸屬于不特定的受益人。捐贈人捐贈財產給受贈人時往往是附帶條件的，捐贈人一般會對該筆財產指定特別用途，即使捐贈人沒有為所捐財產設定特別用途，也同樣期望受贈人提供教育公益服務，因而受贈人雖然取得捐贈財產所有權，其行使所有權的權利是受到限制的。受贈人在受贈財產使用中，首先應滿足捐贈人的意愿，特別是當捐贈人為捐贈財產指定了特別用途，則應該嚴格遵從其關于財產用途的意愿。如果受贈人未能按照約定用途使用財產的，就會構成對捐贈人意愿的違反，捐贈人則有權依法請求受贈人實現其捐贈意愿，以實現教育捐贈的目的。由此，筆者認為，捐贈者與受贈人之間是附條件贈與合同關系。

其次，教育捐贈中，受贈人（教育基金會、政府、學校）與受益人之間是附條件的捐贈合同關系。在教育捐贈中，受贈人確定具體受益人的時候，受贈人應以捐贈人的捐助意向為基礎，設定受益人接受捐贈的標準條件。受贈人與受益人簽訂捐贈合同后，受贈人有義務按照捐贈合同約定的時間和數量發放教育捐贈資金，對受益人有權監督其使用教育捐贈資金的目的和方式，一旦受益人沒有合法或者合理理由而對教育捐贈資金的約定使用目的和方式進行變更，受贈人可以將教育捐贈資金收回。由此，筆者認為，受贈人與受益人之間是附條件捐贈合同關系。

二、 建立教育捐贈發展的保障機制

1.建立統一的教育捐贈稅收減免體系

目前，政府對教育捐贈的政策上的支持主要通過稅收優惠來調節，但是，現有有關教育捐贈稅收優惠的法律、法規沒有有效銜接，導致實踐中稅收減免操作中的混亂。《公益事業捐贈法》規定，自然人、法人或者其他組織為教育等公益事業向公益型組織捐款的，其中，個人捐贈額未超過其申報的應納稅所得額30%的部分，企業捐贈數額在年度利潤總額12%以內的部分，可以從其應納稅所得額中扣除。財政部、國家稅務總局聯合發布《關于完善城鎮社會保障體系試點中有關所得稅政策問題的通知》規定，向慈善機構、基金會如中國青少年發展基金會等非營利機構的公益、救濟型捐贈，準予在交納企業所得稅和個人所得稅前全額扣除。《關于納稅人向農村義務教育捐贈有關所得稅政策的通知》從2001年7月1日起，對納稅人向農村義務教育捐贈通過非營利的社會團體和國家機關向農村義務教育的捐贈，準予在繳納企業所得稅和個人所得稅前的所得額中全額扣除。通過以上規定可知，目前對教育捐贈有區別性的劃分，對農村義務教育捐贈、對中國青少年發展基金會捐贈享有稅收減免優惠比一般教育捐贈幅度較大，這就導致公眾對教育捐贈稅收優惠認識上的混亂，不利于激發公眾在教育捐贈上的熱情，客觀上也制約了教育捐贈的發展。由此，為了統一公眾對教育捐贈稅收優惠的認識，激發公眾參與教育捐贈的熱情，從而使得教育捐贈得以更快發展，筆者認為，應當建立統一教育捐贈稅收減免體系。只要是公眾實施教育捐贈行為，都可以享有在繳納企業所得稅和個人所得稅前的所得額中全額扣除的優惠，為教育捐贈提供激勵保障機制。

2.采用公益信托確保教育基金保值增值

長期以來，我國并沒有對公益捐增和公益信托這兩種法律行為作出明確的界定，教育基金會接受社會各界捐贈的教育資金究竟是捐贈財產還是信托財產存在爭論。按照《中華人民共和國信托法》的規定，如果組織和個人在委托基金會從事公益事業時，與基金會簽訂了信托合同，約定了信托成立的法定要件，雙方法律關系明確，那么基金會接受的資金就是公益信托。不過，現實中很多組織和個人進行教育捐贈時，他們并未與教育基金會簽訂信托合同，經常被看成是一種捐贈行為。由此得知，我國目前在教育捐贈基金形成、管理與運作中，由教育基金會擔當著教育捐贈基金運作幾乎全部的職責。在教育捐贈基金保值增值方面，雖然《基金會管理條例》第二十八條規定，基金會應當按照合法、安全、有效的原則實現基金的保值、增值。但是，由于各教育基金會是非營利性法人，在教育捐贈基金的保值增值方面能力較弱。為了促進我國教育捐贈事業的健康發展，筆者建議，可以探索出一條適合我國的教育公益信托發展之路，即教育基金會與信托機構合作發展教育公益信托，教育基金會與信托公司簽訂教育基金管理信托合同，教育基金理事會把募集的教育基金交給信托公司，由信托機構投資于存款、購買國債或小比例投資于市場風險低的金融產品，以保證公益信托財產的安全和增值，從而保證教育捐贈基金的保值增值。

3.完善教育基金會內部治理結構

《基金會管理條例》規定基金會應當執行國家統一的會計制度，依法進行會計核算、建立健全內部會計監督制度。但是，由于《基金會管理條例》的規定較為空泛，教育基金會普遍缺乏合理的治理結構，教育基金會年度賬目和財務報告不向社會公開、信息不透明等現狀，這就導致教育基金會內部和個人腐敗行為時有發生，教育基金會員工積極性得不到有效調動，教育基金會社會公信力降低，教育基金會可持續發展的能力受到限制。完善教育基金會內部治理，應當包括以下幾個方面：首先，教育基金會應當建立完整的捐贈管理機構體系，制定一整套嚴格的管理制度，規定教育捐贈基金在報告、接收、審核、登記、轉賬、估價減稅、運管等各個環節的具體做法和程序，并向社會公開；其次，教育基金會對接受教育捐贈基金的使用方式與用途也應有明確的規定，教育基金會應嚴格遵守捐贈人的意愿，按照捐贈人指定的接收對象、捐贈用途、資金使用方式來執行捐贈款項，應非常謹慎變更其接受教育捐贈資財的使用方式及用途；最后，教育基金會賬目必須向社會公開。公眾中的任何成員只要交付“合理的費用”，有權獲得教育基金會的年度賬目和財務報告。只有賦予公眾對教育基金會進行直接的監督權，才能真正有效促使教育基金會內部財務規范化運作。

4.加大對教育基金使用的外部監管力度

《基金會管理條例》、《公益事業捐贈法》規定，基金會、受贈人每年度應當向政府有關部門報告受贈財產的使用、管理情況，接受政府有關部門、社會監督；捐贈人有權向基金會查詢捐贈財產的使用、管理情況，并提出意見和建議。對于捐贈人的查詢，基金會應當及時如實答復。但以上規定都過于原則，不具有操作性，也達不到真正監督的目的，導致教育捐贈基金被挪用、毀壞、侵占、貪污現象屢見不鮮。筆者認為，對于教育捐贈基金的管理，政府應轉換在教育捐贈事業中的角色，逐漸淡出捐助的主體市場，而主要擔負起立法、監督、檢查、評估、審計、執法等職能。加大對教育基金使用的外部監管力度，主要包括以下三個方面。首先，政府應加強對教育基金會的日常監管。政府部門通過不定期的查賬等方式，對教育基金會的資金使用情況進行監管，社會公眾也可就教育基金會資金使用不明等情況向政府部門舉報；其次，對教育基金會在稅收減免上的限制。如果教育基金會資金使用不是用于公益目的、其經營活動是為個人謀取利益、教育基金會內部財務混亂，稅收機關有權取消教育基金會的免稅資格；最后，對違法的教育基金會及行為人予以制裁。政府部門發現教育基金會存在違規籌款、非法挪用基金等情況，有權吊銷教育基金會的執照，并對相關責任人予以懲罰。同時，教育基金會向政府提交的反映該組織所有財務活動細節的年報、教育基金會的經營狀況必須通過審計機關審計。

參考文獻

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