災害審計的問題與對策研究

［摘 要］ 汶川地震發生之后，救災款物源源不斷送往災區，但最近在救災款物使用過程中卻暴露出一些問題，因此，為確保救災款物管理有效、合理使用，有必要對救災款物審計。筆者試從救災款物審計的背景與意義、問題及應對策略3方面對救災款物審計做了全新的梳理和探討。

［關鍵詞］ 救災款物；審計；策略

［中圖分類號］F239［文獻標識碼］A［文章編號］1673-0194（2008）18-0056-03

汶川大地震發生之后，災區人民的生活、重建情況一直牽動著社會各界的心，海內外各界朋友紛紛通過各種方式向災區表達愛心，救災物資和資金也源源不斷從各地向災區匯集而來，因此，如何合法、合規、合理且充分有效地用好救災物資及資金，不辜負愛心者的期望，應是有關部門應盡的職責。所以，審計署為了確保救災資金、物資按要求及時到位、嚴格管理和合理使用，決定組織對汶川地震救災資金和物資進行審計。

近日，審計署發布的審計情況發現：（1）河南省安陽縣工商業聯合會負責人擅自將捐贈資金用于購買救災物資，涉嫌以權謀私；（2）工行綿陽涪城支行用“抗震救災特別費”購買名牌運動鞋。這些問題的暴露，不僅挫傷了愛心者的積極性和期望，筆者認為更重要的是暴露出救災款物審計中的一些問題。因此，有必要對救災款物進行審計，本文試從救災款物審計的背景與意義、問題及應對策略3方面對救災款物審計進行分析與探討。

一、救災款物審計的背景與意義

救災款物的籌集、管理和使用是抗震救災工作中很重要的一個方面。由此，救災款物審計的意義和重要性不言而喻。

從審計職能部門角度看，救災款物籌集、管理和使用的如何關系到抗震救災工作能否順利開展，關系到災民安置和救災款物重建的物資保障能否落實。審計長劉家義指出：“救災款物審計的根本目的是確保救災款物不出問題、少出問題，特別是不出大問題。”同時，此次審計還應在堅持和維護審計公信力的基礎上，秉持實事求是，不能馬虎、含糊，更不能弄虛作假的原則，全方位、全過程跟蹤審計，并且重點關注重災區、大額資金和重點物資，確保救災款物的管理程序、流程合法有序，及時采取措施糾正、處理發現的問題，把問題和隱患消滅在萌芽之中。

從大國政府角度出發，救災款物審計是維護和捍衛國家政府形象，特別是大國權威和尊嚴的重要保障。此次汶川地震發生之后，中國政府應對危機公關能力的反應之迅速、決策之果斷、援救之及時以及國家最高領導人的親力親為等，受到了世界各國的廣泛好評和肯定。隨著救災款物重建工作的開展，審計作為國家財產的“看門狗”，在救災款物工作中的地位可見一斑，救災款物審計質量的高低、程序是否得當、措施是否及時有效都將對重建工作帶來重要影響。同時，救災款物重建中的審查統計，也是賑災過程中的難點和重點，它的準確與否、分配調運是否公正、公開、公平也將在一定程度上影響重建工作的進展；為了及時發現并糾正重建過程中的問題，盡可能提高救災款物的使用效率，提高審計的時效性，救災款物審計應重視事中審計和全過程跟蹤審計的模式；重建工作中有效的審計監督、監管措施也是有益于災款物的高效使用，并且高效廉潔的重建工作還可提升國家的形象。

二、救災款物審計所面臨的問題

劉家義審計長強調：對救災款物實施審計，既是法律賦予審計的職責，也是一項政治任務，更是審計的社會責任。因此，我們更應該看清和認識到救災款物審計可能面臨的困難和問題。在堅持救災款物審計透明、公正、效率的原則基礎之上還應推進“陽光審計”。其中救災款物審計可能面臨的重要問題有：

1. 由于有關抗震救災的應急機制不健全、不夠細化、可操作性不強容易造成救災款物濫用、亂用等不公平、不公正、不公開現象，易滋生暗箱操作，導致隱瞞、截留、挪用、擠占救災款和倒賣救災物等問題，出現營私舞弊、優待親友現象。

2. 信息溝通渠道不暢和信息不對稱等原因，容易導致有的災區救災物資相對存量較多，而有的地區則出現短缺和不足，從而造成了資金物資損失浪費和效益發揮不佳的情況，不能把最急需的物資資金送到最急需的地方和災民手中。

3. 職能部門內部管理中存在的重大疏漏問題。由于可能存在審計人員和被審計主體對救災款物審計意識的淡薄，并且缺乏上下級、同級之間的有效溝通和相互監督機制，造成職能部門在內部管理救災款物時出現疏漏、管理不善等問題。

4. 公共舉報鼓勵和激勵機制不健全。媒體、群眾舉報信息是審計工作的重要的線索，如何提高公共舉報和監督的內在能動力，是救災款物審計是否高效、及時的重要影響因素之一。

5. 對救災款物審計的特殊性認識不充分。救災款物審計是一次非常規審計，在審計程序上與常規審計有所不同，有些審計相關證據是消耗性物資，損毀和變賣、私分要區分對待。

6. 審計思路和流程重視不夠，優化不到位。審計的方法不能根據救災的進度進行必要和及時的調整，例如審計過程只重視跟蹤審計，而忽視專項審計；審計過程中的問題重要性混淆，不能分層次、有側重點的進行重點關注。

7. 救災款物審計監管和審計監督的措施和制度不健全。擔負著“經濟警察”職責的審計，如果其監管和監督機制不科學、不完善，勢必會影響到審計的質量，而救災款物審計的自身特殊性和緊迫性也對審計監督帶來新的挑戰和問題。

三、救災款物審計應對策略

面對已經發生的個案以及救災款物審計可能存在的問題，我們有必要對其應急預防機制和策略進行探討和分析，同時還應兼顧健全長效運行機制方面的問題。

1. 從部門內部到外部，從上級領導到下級領導，從媒體到社會群眾建立一套立體有效的信息溝通和約束機制。在審計部門內部，審計過程中應建立一定的層級劃分（如圖1所示），確保各層級之間保持及時溝通，層層查實，全過程跟蹤，確保款物用得其所，并指定專人負責與上下級審計機關的聯系，確保聯絡暢通；在審計部門外部，應建立一套信息舉報的暢通渠道，與此同時，在審計部門內部派專人負責整理舉報信息，每天都要進行一次匯總，當天線索當天處理。在向審計署領導匯報后，進行分類處理。并且，在審計過程中定期向社會公布審計情況。

2. 加強對審計統計方法的應用，以便指導救災款物審計工作，提高救災款物審計效率。審計統計是審計工作的重要組成部分，而審計統計分析又是審計統計工作的核心，是審計信息尤其是宏觀的、較高層次信息的主要來源。通過實施橫向和縱向的審計統計分析，有利于發現共性的、普遍性的問題，進而對災后款物管理和政策指定提供有參考價值的意見和建議，實現審計成果向高層次的轉化；有利于審計項目負責人及時了解每項救災款物審計項目的進展情況，預測審計現場作業可能出現的問題，并迅速做出反應，防范審計風險，提高工作指導的有效性；有利于及時發現和總結審計管理中好的做法，探索規律，創新審計管理模式與方法，提高管理效益。因此，通過審計統計分析我們可以了解國家對災區的決策實施進度，項目安排是否合理，重點是否突出，在災區的制度和安排上還存在哪些問題，今后的應對措施怎么改進。

3. 突出重點，專項審計、事中審計與全方位、全過程跟蹤審計相結合。總體上審計過程中要重點關注重災區、大額資金和重點物資，但由于此次審計的特殊性，要根據抗震救災工作的進展情況，適時地把資金物資損失浪費和效益發揮情況作為關注的重點和核心。在分配環節，重點關注優親厚友等問題；在使用環節，嚴肅查處挪用、貪污、擠占問題。此外，此次救災款物審計根據適當情況還應調整和優化審計思路，傳統的“事后”審計監督已不適應現實情況需要，而跟蹤審計介入早、安排早，側重事前，兼顧中間環節，貫穿于全過程、各方面，有顯著的優越性。鑒于此次審計任務工作量大、持續時間長，為盡可能及早發現和解決隱藏在抗震救災過程中的問題，有必要加強對救災款物事中審計的監督，便于及時發現并糾正錯誤和偏差，保證經濟活動的合法性、合理性和有效性。同時，審計過程可以前期以跟蹤審計為主，后期以專項審計為主，比如學校、災民安置房建設，水利、公路建設等影響大且與人民利益切實相關的項目，特別是在暢通了舉報方式之后，專項審計將發揮更突出的作用。

4. 加強審計監管力度，制定相應審計監督措施和流程。有效的監督是完善權力制約機制，保證救災款物用到實處的關鍵。我們注意到審計監督主體執行的是社會功能，追求的是宏觀經濟效益的最大化和社會效益的最大化，而審計監督客體更多追求自身利益的最大化。當監督主體的行為不利于監督客體追求自身利益最大化時，兩者必然會發生矛盾。例如審計監督使抗震救災過程中個別政府職能部門及行業主管部門喪失預期利益或既得利益時，政府和主管部門及其領導必然會極力干預審計監督活動。此外，由于中國本身審計體制的“特殊性”，我國審計監督和執行的主體均為審計機構和審計人員，而在審計機構和審計人員受制于政府領導的情況下，當其監督的對象為抗震救災過程中各級黨政領導及政府主管部門時，必然會導致審計監督權的弱化，勢必會影響到救災款物審計的質量。所以，此次審計有必要抽調審計經驗豐富、敢于堅持原則、工作能力強的審計人員組成審計組，人員必須固定，并且直接向最高抗震救災部門和領導直接負責，減少中間環節部門和既得利益領導的干預和影響。

最后，筆者認為救災款物審計是為達到對捐贈資金和物資管理使用的規范、高效、公開、透明，確保資金和物資使用的安全、有效而應急產生的一種監督機制。它的根本目的具有一定的特殊性——做好汶川地震抗震救災重建恢復和救災款物管理工作。其具體目標就是為了引導各類捐贈資金和物資的合理配置、規范使用，充分體現捐贈人意愿，提高捐贈資金和物資的使用效益，避免交叉重復和損失浪費。

主要參考文獻

［1］ 車萍，趙文杰. 變事后審計為全程監督［J］. 中國審計，2004（13）.

［2］ 李星吾. 跟蹤審計審什么［J］. 中國審計，2004（12）.

［3］ 陸志明. 地震災后審計亟待完善［N］. 上海證券報，2008-05-26.

［4］ 潘武軍，王琪. 對審計統計分析工作的幾點思考［J］. 現代審計與經濟，2007（4）.

［5］ 張波. 加強物資采購合同的事前、事中、事后審計［J］. 中國內部審計，2005（9）.