全面理解市縣政府財(cái)政能力的基本內(nèi)容

［摘 要］ 過去乃至現(xiàn)在，人們很少論及政府財(cái)政能力這一概念。在評(píng)價(jià)一個(gè)地區(qū)財(cái)政狀況時(shí)，常是依據(jù)該地區(qū)財(cái)政收入的多寡作出這樣判斷：對(duì)收入多者，曰其財(cái)力雄厚；對(duì)收入少者，則曰其財(cái)力薄弱。這里所談的“財(cái)力”只不過是一個(gè)地方政府的財(cái)政收入能力，并非我們所要討論的政府財(cái)政能力之全部。本文從市縣政府財(cái)政能力的內(nèi)涵及市縣政府財(cái)政能力的評(píng)價(jià)兩個(gè)方面加以論述，以彌補(bǔ)人們對(duì)財(cái)政能力認(rèn)識(shí)的不足。

［關(guān)鍵詞］ 市縣政府；財(cái)政能力；基本內(nèi)容

［中圖分類號(hào)］F812.7［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A［文章編號(hào)］1673-0194（2008）21-0054-03

一、市縣政府財(cái)政能力的內(nèi)涵

1. 市縣政府財(cái)政能力概念

自18世紀(jì)亞當(dāng)·斯密創(chuàng)建財(cái)政理論以來，大量的財(cái)政學(xué)著作都是按照政府的財(cái)政支出、稅收、國(guó)債、預(yù)算和財(cái)政政策的順序編著，而政府的財(cái)政能力正是通過上述各個(gè)部分內(nèi)容的實(shí)施得以顯示，很少有專門論述財(cái)政能力的，至于給政府財(cái)政能力概念總結(jié)出一個(gè)權(quán)威定義更是鮮見。

筆者經(jīng)過認(rèn)真研究和探討，認(rèn)為從財(cái)政的功能作用出發(fā)，將市縣政府財(cái)政能力概念表述為：是市縣政府財(cái)政收支活動(dòng)對(duì)政府職能實(shí)現(xiàn)的支撐保障強(qiáng)度的顯示，是市縣政府實(shí)現(xiàn)其職能能力體現(xiàn)的物質(zhì)基礎(chǔ)。

由于財(cái)政本身是隨政府產(chǎn)生而產(chǎn)生，財(cái)政的職能也是隨政府職能而設(shè)定，它的作用就是要支撐和保障政府職能的實(shí)現(xiàn)，因而財(cái)政能力的強(qiáng)弱只能用對(duì)政府職能實(shí)現(xiàn)支撐和保障的強(qiáng)度來衡量，別無他徑。

2. 市縣政府財(cái)政能力的內(nèi)涵

（1）財(cái)政能力是政府職能行使效率的顯示。我國(guó)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期的政府是無限性的政府，政府的職能范圍幾乎涉及社會(huì)生活的方方面面，為保證這些職能的執(zhí)行，需要大量的財(cái)政資金支撐。由于當(dāng)時(shí)的生產(chǎn)力水平低下，稅源有限，財(cái)政收入不多，比起需要的支出遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足。所以，當(dāng)時(shí)評(píng)價(jià)一個(gè)地方財(cái)政業(yè)績(jī)時(shí)，往往依據(jù)于收入水平，收入多者為優(yōu)，少者為劣。由于是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，社會(huì)資源和財(cái)政資源配置一律按計(jì)劃執(zhí)行，效益高低也就無須考核。在這種體制下，重收輕支、重投入輕效益現(xiàn)象的產(chǎn)生也就成為必然。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，市場(chǎng)機(jī)制對(duì)資源配置發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，因而要求政府只能是有限政府，要從權(quán)利政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，政府的經(jīng)濟(jì)職能范圍被局限在克服市場(chǎng)失靈和提供公共物品方面。在這種經(jīng)濟(jì)體制下，對(duì)一個(gè)地方財(cái)政能力的評(píng)價(jià)就不能僅局限于收入的多少，更重要的是要評(píng)價(jià)財(cái)政收支對(duì)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響，主要依據(jù)該地區(qū)市場(chǎng)作用的發(fā)揮、市場(chǎng)失靈現(xiàn)象的彌補(bǔ)及公共物品供應(yīng)的狀況，實(shí)際上即政府職能行使的效率。縱使一個(gè)地區(qū)的財(cái)政收入十分巨大，但其支出效率不高，市場(chǎng)失靈現(xiàn)象嚴(yán)重，公共物品短缺，則其財(cái)政能力的評(píng)價(jià)仍然不佳。

（2）財(cái)政收支的法制化和程序化是市縣政府財(cái)政能力提高的保證。財(cái)政的支出是為了公眾，財(cái)政的收入來自公眾，所以財(cái)政活動(dòng)應(yīng)置于公眾的審查監(jiān)督之下。我國(guó)《憲法》明確規(guī)定：各級(jí)政府的年度財(cái)政預(yù)、決算必須經(jīng)由同級(jí)人民代表大會(huì)的審議核準(zhǔn)，重大的財(cái)政支出事項(xiàng)和收入政策調(diào)整也應(yīng)事先經(jīng)由同級(jí)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)后才能付諸實(shí)施。這些對(duì)各級(jí)政府財(cái)政收支活動(dòng)政治程序規(guī)定的實(shí)質(zhì)是為了保證財(cái)政收入取得的合法與適宜，加大財(cái)政預(yù)、決算的透明度和規(guī)范性，提高財(cái)政支出的效益，保證財(cái)政資金真正用到為民眾帶來實(shí)惠的事務(wù)上。

我國(guó)各地出現(xiàn)的眾多“政績(jī)工程”、“縣、市長(zhǎng)或書記工程”，用的都是財(cái)政資金，這些花架子工程不僅不能為民眾帶來實(shí)惠，而且給黨和政府的形象及威信造成了極大的損害。這些現(xiàn)象的出現(xiàn)，說明了在一些地方政府的財(cái)政支出活動(dòng)中“長(zhǎng)官意志”仍在頑強(qiáng)地發(fā)揮作用，財(cái)政活動(dòng)的法制化、程序化還遠(yuǎn)未得以真正貫徹。為了提高市縣政府的財(cái)政能力，保證財(cái)政資金使用效率的最大發(fā)揮，積極推動(dòng)財(cái)政工作法制化、程序化的開展，已成為新時(shí)期財(cái)政改革的當(dāng)務(wù)之急，特別是在各地財(cái)政收入能力不斷增強(qiáng)的情況下，支出的法制化、程序化如不能得以貫徹執(zhí)行，嚴(yán)重的浪費(fèi)和低效率將無法避免和杜絕。

20世紀(jì)后半葉，西方經(jīng)濟(jì)學(xué)界興起的公共選擇理論研究，將在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府行為的局限，以及“政府失靈”等問題作為研究重點(diǎn)。它的基本假定是經(jīng)濟(jì)學(xué)的“經(jīng)濟(jì)人”假定，即人（包括政府官員）是自利的、理性的效用最大化者。每個(gè)人都有自己的偏好，他們的決策必然會(huì)受到這種偏好的影響，政府官員亦是如此。公共選擇理論在分析政府行為的效率及尋求政府有效率工作的規(guī)則和制約體系上，有許多是可供我國(guó)借鑒的，對(duì)提高我國(guó)政府財(cái)政能力大有益處。

二、市縣政府財(cái)政能力評(píng)價(jià)

1. 效率與公平是市縣政府財(cái)政能力評(píng)價(jià)的兩個(gè)基本準(zhǔn)則

任何正常的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)最終都是為了滿足人們的需要，或者說是為了增進(jìn)社會(huì)的福利水平，現(xiàn)代財(cái)政活動(dòng)亦不例外。市縣政府財(cái)政活動(dòng)的目的包括兩個(gè)方面：一是如何提高效率，創(chuàng)造出盡可能多的物質(zhì)財(cái)富（產(chǎn)品和服務(wù)），即首先是要把提供分配的“蛋糕”做大；二是對(duì)物質(zhì)財(cái)富如何在地區(qū)的社會(huì)成員之間進(jìn)行合理分配。對(duì)于一個(gè)負(fù)責(zé)任的市縣政府來說，這兩方面的目的是相輔相成、不可或缺的。可以想象，若一個(gè)地區(qū)的社會(huì)物質(zhì)財(cái)富如泉涌流，但卻只為少數(shù)權(quán)貴所享有，而該地區(qū)多數(shù)人仍處于衣食無著的貧困之中，這顯然不能表明該地區(qū)的福利水平很高；反之，若一個(gè)地區(qū)社會(huì)財(cái)富匱乏，即使分配公允，全地區(qū)社會(huì)成員都能平均享用，但也只能說明該地區(qū)的福利水平很低。

社會(huì)福利水平是公平與效率的函數(shù)，由此產(chǎn)生了評(píng)價(jià)一切經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的兩個(gè)準(zhǔn)則：一是公平準(zhǔn)則；二是效率準(zhǔn)則。同樣，市縣政府的財(cái)政收支活動(dòng)究竟會(huì)對(duì)地區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活產(chǎn)生什么樣的影響，也必須同時(shí)從效率與公平兩個(gè)方面考慮。效率與公平是整個(gè)財(cái)政理論分析的基本價(jià)值判斷標(biāo)準(zhǔn)，任何一筆財(cái)政收支都應(yīng)同時(shí)從效率和公平兩個(gè)方面作出評(píng)價(jià)，只擇其一，則是偏頗的。

2. 效率與公平的協(xié)調(diào)

我國(guó)以政府為主導(dǎo)進(jìn)行的自覺經(jīng)濟(jì)體制改革，就是要從高度集中的計(jì)劃管理體制轉(zhuǎn)軌為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，以給經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入活力，改善資源配置機(jī)制和收入分配機(jī)制，全面提高社會(huì)的福利水平。從改革開放的實(shí)踐來看，協(xié)調(diào)效率與公平兩大準(zhǔn)則，根本問題在于有效地協(xié)調(diào)社會(huì)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)及其實(shí)現(xiàn)機(jī)制。

（1）效率與公平既然具有統(tǒng)一性，則兩者必須兼顧，只顧及某一方面而忽視另一方面，必然會(huì)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的失衡。但是，在政策的具體實(shí)施過程中，從政府的指導(dǎo)思想上，又不可避免地要根據(jù)一定時(shí)期的政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)側(cè)重于某一方面，同時(shí)兼顧另一方面。如我國(guó)在改革開放初期，針對(duì)當(dāng)時(shí)生產(chǎn)力十分落后的實(shí)際情況，黨和國(guó)家制定的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)是：到20世紀(jì)末，國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值比改革開放前翻兩番，進(jìn)入溫飽型的小康社會(huì)。針對(duì)發(fā)展目標(biāo)，當(dāng)時(shí)的主要任務(wù)是解放和發(fā)展生產(chǎn)力，為此就提出了“效率優(yōu)先，兼顧公平”的財(cái)政分配原則。隨著國(guó)家綜合實(shí)力的增強(qiáng)，2003年在黨的十六屆三中全會(huì)上，黨中央又及時(shí)地提出了：堅(jiān)持以人為本，全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展觀，要求我國(guó)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展必須以實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展為目標(biāo)，要從人民群眾的根本利益出發(fā)謀發(fā)展、促發(fā)展，要讓改革發(fā)展的成果惠及全體人民，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)。為實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，新時(shí)期財(cái)政分配的原則應(yīng)做到“效率、公平兼顧”。

（2）市場(chǎng)與財(cái)政兩種機(jī)制的有效結(jié)合，是實(shí)現(xiàn)效率與公平兩個(gè)準(zhǔn)則兼顧的關(guān)鍵。在公平分配方面，通過市場(chǎng)機(jī)制提供一個(gè)公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，使每個(gè)公民都有展示自己才能的機(jī)會(huì)；通過財(cái)政機(jī)制，主要是稅收、補(bǔ)貼、社會(huì)福利、社會(huì)保障制度以及轉(zhuǎn)移支付制度等，貫徹按勞分配和按要素分配相結(jié)合的原則，合理調(diào)節(jié)個(gè)人收入差距。

在資源配置效率方面，隨著改革深化，市場(chǎng)機(jī)制在資源配置中的基礎(chǔ)作用會(huì)日益強(qiáng)化是毋庸置疑的，但這只能是一個(gè)漸進(jìn)的過程。目前在我國(guó)，市場(chǎng)發(fā)育尚不成熟、市場(chǎng)機(jī)制還不完善，過分依賴于市場(chǎng)機(jī)制，無異于緣木求魚；政府應(yīng)通過財(cái)政將一定比例的GDP集中起來，并運(yùn)用本身的特殊機(jī)制在提供公共物品、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、調(diào)節(jié)收入分配以及促進(jìn)地區(qū)間社會(huì)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)、穩(wěn)定發(fā)展方面發(fā)揮積極作用。財(cái)政機(jī)制側(cè)重于集中，市場(chǎng)機(jī)制側(cè)重于分散。過分集中不利于發(fā)揮企業(yè)和個(gè)人的積極主動(dòng)性；反之，資金過度分散則會(huì)削弱政府的調(diào)控能力，對(duì)于社會(huì)資源配置的效率也會(huì)造成損害。

（3）正確處理收入差距與效率的關(guān)系。收入分配的核心問題是實(shí)現(xiàn)公平分配，解決這個(gè)問題完全依賴市場(chǎng)機(jī)制只能是南轅北轍，主要應(yīng)該依靠的是財(cái)政機(jī)制。由于各國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和歷史傳統(tǒng)不同，收入分配的公平問題沒有一個(gè)統(tǒng)一的衡量標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)前各國(guó)公認(rèn)，采取由實(shí)際分配狀況所描繪出的洛倫茲曲線計(jì)算得出的基尼系數(shù)來顯示收入分配的公平程度（參見圖1）是較為適宜的。

如圖1所示，在洛倫茲曲線為45°角的直線時(shí)，表示收入分配絕對(duì)平均，但一般的洛倫茲曲線多是非Ａ即Ｂ。基尼系數(shù)是由Ａ線或Ｂ線與對(duì)角線圍成的面積（ｘ）與對(duì)角線以下的總面積（X＋Y）之比所得。基尼系數(shù)小于1，數(shù)值越小，表示分配越趨平均。根據(jù)國(guó)際慣例，系數(shù)值處于0.3～0.4之間被視為合理區(qū)間。當(dāng)前我國(guó)的基尼系數(shù)已超過了0.5，且有繼續(xù)擴(kuò)大的趨勢(shì)，不僅對(duì)社會(huì)穩(wěn)定，而且對(duì)于經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展都構(gòu)成了不良影響。因此，積極縮小收入分配差距已被我國(guó)政府作為今后的一項(xiàng)重要經(jīng)濟(jì)政策和財(cái)政職能。

當(dāng)然公平不等于平均，承認(rèn)人們的稟賦、努力和占有要素的差異，就應(yīng)允許收入差距的存在。但是差距要適度，防止差距過大與社會(huì)主義共同富裕的原則相對(duì)立。當(dāng)前，應(yīng)該在提倡一部分人依靠正當(dāng)經(jīng)營(yíng)、誠(chéng)實(shí)勞動(dòng)先富起來的同時(shí)，必須通過完善分配制度以及財(cái)政手段積極調(diào)節(jié)收入差距，使之維持在合理限度以內(nèi)，促進(jìn)和諧社會(huì)建設(shè)，走共同富裕之路。

3. 地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定和發(fā)展是市縣政府財(cái)政能力兼顧公平與效率的體現(xiàn)

對(duì)一個(gè)地區(qū)政府財(cái)政能力進(jìn)行客觀準(zhǔn)確評(píng)價(jià)并非易事，因?yàn)閷?duì)政府行為結(jié)果的評(píng)價(jià)不像是對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)主體評(píng)價(jià)那樣，通過一些具體的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)即可得出可靠的結(jié)果。政府的財(cái)政行為多涉及宏觀層面的事務(wù)，所以，對(duì)政府財(cái)政能力的評(píng)價(jià)只能從地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展總的態(tài)勢(shì)上進(jìn)行判斷。

在市縣政府財(cái)政決策中，無論是出于公平考慮，還是出于效率考慮，一旦決策納入客觀經(jīng)濟(jì)分析的視野，都會(huì)與地區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定和發(fā)展等問題聯(lián)系在一起。因?yàn)椋鐣?huì)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定與發(fā)展是地區(qū)社會(huì)資源有效配置和國(guó)民收入合理分配結(jié)果的綜合體現(xiàn)。如果地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)達(dá)到穩(wěn)定發(fā)展?fàn)顟B(tài)，說明市縣財(cái)政部門通過資源配置和收入再分配活動(dòng)，在實(shí)現(xiàn)地區(qū)宏觀經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定與發(fā)展的過程中，事實(shí)上已經(jīng)貫徹了效率與公平兩個(gè)準(zhǔn)則的要求。