工業專項資金市場化資本運作初探

［摘 要］ 在財政投資體制改革的新形勢下，工業專項資金使用和管理中存在的問題日益顯現，資金運作效率較低。為了更好地解決這些問題，本文提出在工業專項資金使用中引入“國有資產出資人”制度，并用股權資本和債權資本兩種模式投入工業專項資金，以此來提高工業專項資金的資本運作效率。

［關鍵詞］ 工業專項資金；國有資產出資人；股權資本；債權資本

［中圖分類號］F810.452［文獻標識碼］A［文章編號］1673-0194（2008）09-0067-03

建國以來，我國工業的飛速發展，為我國創造和積累了龐大的國有資產，這是一筆巨大的財富，對國民經濟的發展壯大和社會主義制度的鞏固發揮了重大的作用。更進一步說，工業的發展離不開國家的政策支持，而國家扶持政策的一大表現就是專項轉移支付，以專項資金的形式為企業發展提供強有力的資金支持。但由于專項資金的分配、使用、管理機制不合理，不僅導致專項資金的資本運作效率低下，而且造成資源的浪費。在財政投資體制改革的新形勢下，探索專項資金的投入方式，提高專項資金的運營效率，成為當前一個迫切而重要的理論和實踐問題。本文對這一問題進行思考和初步探討，以期能夠對工業專項資金的政策設計和實際操作提供參考。

一、工業專項資金管理存在的問題

目前，各級政府為工業的發展都投入了大量專項資金，以遼寧省沈陽市為例，沈陽市政府從2005年起，連續兩年從預算內安排支持地方工業經濟發展專項資金10億元，全力打造騰飛的沈陽工業。工業專項資金為國企改革、發展提供了強有力的支持，在實現政府宏觀調控目標，促進經濟發展，穩定社會等方面都起到了顯著作用。但隨著社會主義市場經濟的發展，工業專項資金運作中存在的問題日益顯現，專項資金運作效率相對較低，沒有充分實現專項資金使用效益的最大化。問題主要表現在以下4個方面：

（1）項目申報和審批機制不健全。正是由于這種弊端的存在，使得一些急需得到政府劃撥資金的項目，沒有得到應有的資金支持，難以體現財政支出的政策引導和宏觀調控作用，甚至助長了“跑步（部）前（錢）進”的不良風氣。

（2）工業專項資金供應范圍過寬，財政支出吃緊。工業專項資金本來是為解決特殊的工業發展項目而安排的。可是，若專項資金的分布太廣，必然會使每筆專項撥款的額度普遍較小，難以發揮工業專項資金的合力作用。

（3）工業專項資金挪用現象嚴重，難以做到專款專用。由于缺乏有效的約束和監督機制，專項資金被劃撥到企業后，隱瞞、侵吞、挪用現象比較常見。另外，相當部分的工業專項資金沒有用到規定的用途上。在目前財力緊張的情況下，部分專項資金變成了地方政府的“吃飯錢”，有的甚至挪用專款用于購車、購房或搞集體福利 。

（4）工業專項資金的資本運作效率較低，造成了資源的浪費。部分原因在于項目申請單位在得到撥款后就將其視為自有資本，沒有償付壓力，因此未能形成有效的激勵和約束機制，也難以形成發展的內在動力和外在壓力。

二、在工業專項資金管理中引入“國有資產出資人”制度

工業專項資金作為國有資產的一部分，也存在所有者缺位、委托代理關系不明晰、產權不清等問題，因此為了提高工業專項資金的資本運作效率，首要任務就是要建立“國有資產出資人”制度，確保所有者對專項資金的監管責任和義務。

所謂出資人，就是向企業投入資本的人，即企業資本的所有者。任何人（包括自然人和法人）的財產（資本）一旦投入企業，就變成企業的財產，投資者只享有出資人的權利。國有資產投入企業，國家就成為企業的出資人，但國家不能直接行使國有資產所有權，必須將其委托給政府代理。政府又是由各個部門組成的，不可能都作為國有資產出資人代表，因而必須成立專門的國有資產出資機構，代表政府行使國有資產出資人的權利［1］。

建立“國有資產出資人”制度，是發展社會主義市場經濟的客觀要求。在以公有制為主體，多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度下，國有資產必須同其他所有制資產一樣，具有明確的出資人代表，才能保證國有資產權益不受侵犯。同時，由于工業專項資金所扶持的項目都屬于營利性項目，所以在工業專項資金中引入“國有資產出資人”制度具有可行性。更進一步而言，這樣做貫徹落實了國務院《關于投資體制改革的決定》的精神，使政府投資決策更加規范化。

政府作為專項資金的所有者，不應參與專項資金的投入與管理，應交由指定的投資機構，對工業專項資金進行監督和管理，各級政府不再直接行使出資人的各項職能，而投資機構也不再行使政府的各項公共管理職能，以真正實現政企分開和政資分開，由此形成政府—投資機構—企業這樣的管理鏈條。此處所指的投資機構不應再作為政府機構，而應該定位為獨立的企業法人。對于政府，它是資本經營者；對于企業，是“老板”，即出資人代表，這樣既解決了政企不分的難題，保證政府不再插手企業事務，又可以保證出資人代表按市場規律進行資本運營，以真正實現工業專項資金的保值增值。工業專項資金的使用和管理中引入“國有資產出資人”制度具有以下3方面的優勢：

（1）在政府和企業之間形成隔離層［2］。由于長期受計劃經濟體制的影響，實現工業專項資金管理中政企分開和政資分開不可能一步到位，只能通過在政府和企業之間增加一層“隔離帶”解決此問題。

（2）投資機構代表政府作為專項資金的出資人，使專項資金有了明確的責任人，解決了專項資金管理中的所有者缺位問題，同時實現了專項資金的出資人職能與政府公共職能分開。

（3）將工業專項資金委托給投資機構，可以使其運作機制更加科學、有效。投資機構可以統一規劃專項資金的運營，集中資金對急需發展的領域和重點扶持的工業企業進行投資，進一步明確宏觀調控的政策目標。

在工業專項資金的管理和使用中引入“國有資產出資人”制度，以此為基礎來進行專項資金的市場化運作，可按政府政策整體意圖實現工業專項資金的流動與擴張，同時還可以提高政府財政資金國有資本運作效率。通過改革和完善工業專項資金支持方向、投入方式，在一些產業或項目中形成國有資本積聚與集中，以帶動其他社會資本流動，進一步推動工業經濟的發展。

三、工業專項資金投入的兩種模式

在明確了工業專項資金的出資人以后，為了進一步規范工業專項資金的市場化資本運作，可以采用股權投資和債權投資兩種基本運作模式其進行運作和管理［3］。

（1）股權資本運作模式，即通過股權投資方式運行專項資金。投資機構可以通過向項目短期參股、投資入股等方式運行使用專項資金。投資機構在投入專項資金時，通過對投資項目的考察、調研和分析后，在確定投資項目具有投資可行性的基礎上，與項目單位簽訂協議，并且根據投資項目的性質等因素，在此協議中明確規定投入資金的額度、使用時間期限。待協議期滿或提前終止時，投資機構可以通過轉讓股權或股份回購的方式，按期回收投資入股的專項資金。若項目單位為上市公司，可以采用轉讓股權的方式收回專項資金。因為此種股票具有活躍的交易市場，流動性較強且較容易變現。若項目單位為非上市公司，則采用股份回購較為適宜。本文著重探討以股份回購方式收回工業專項資金。股份回購指公司按一定的程序購回發行或流通在外的本公司股份的行為。股份回購一般可以通過賣股期權和買股期權來實現［4］。所謂賣股期權，是指在投資機構與項目單位簽訂協議時，由項目單位給予投資機構一項選擇權，投資機構可以在今后某一時間要求項目單位按照預先商定的形式和股票價格購買其手中的股票。買股期權則是給予項目單位一項選擇權，讓其在今后某一時間以相同或類似的形式及股票價格購買投資機構手中持有的股票。鑒于工業專項資金的特殊性質，采用買股期權較為合適。因為采用買股期權這種形式收回工業專項資金，就是把償還工業專項資金的主動權交給了項目單位，使其能夠根據自身的經營狀況，決定償還工業專項資金的時間，使工業專項資金更好地發揮其政策引導作用。為了減輕項目單位到期償還工業專項資金的壓力，項目單位可以通過建立員工持股基金來買斷投資機構手中的股份。員工持股基金類似于養老基金或利潤分成計劃，唯一不同之處在于它買進的不是上市公司的股票，而是未上市公司的股票。員工持股基金可以從項目單位的稅前盈利中劃撥，然后在公司今后一定年度的稅前盈利中扣除。由于員工持股計劃是從項目單位的稅前盈利中劃撥的，因此是可以免稅的［4］。

采用此種做法，對于投資機構來說可以增加回收工業專項資金的安全性；對于項目單位來說，可以更科學、更合理地安排使用工業專項資金。在協議期滿或提前中止時，投資機構應向財政部門足額返還工業專項資金，財政部門按足額歸還專項資金的一定比例（3%~5%）給予投資機構風險補償。若投資機構未在規定的時間內足額償還專項資金，財政部門將不再支付投資風險補償，并按有關規定追索收回工業專項資金，且財政部門有權核銷該投資機構受托運營專項資金的資格。

（2）債權資本運作模式 ，即委托銀行采用貸款方式運行專項資金。投資機構將其持有的資金通過銀行貸款方式交由企業使用，由投資機構與銀行辦理委托貸款手續，銀行按貸款規則與項目單位辦理貸款的相關手續。企業使用貸款期限原則上為一年，在一年期滿后，企業應將貸款歸還給銀行，銀行將此資金轉給投資機構。投資機構應按協議的約定，向財政部門定額返還專項資金。貸款銀行對于按期足額歸還貸款的項目單位，對貸款期間發生的貸款利息及相關手續費用給予全額返還。財政部門通過投資機構按足額歸還資金的1%向貸款銀行支付管理手續費。否則，貸款銀行不再對項目單位的貸款利息給予貼息，不再返還其所支付的手續費用，并依法追索貸款本金。貸款銀行未在規定時限內足額歸還專項資金的，投資機構不再向其支付委托貸款管理手續費，并追索貸款期間所收利息及手續費，依法收回貸款本金，且財政部門有權核銷該貸款銀行受托運營專項資金的資格［3］。用債權資本運作模式投入工業專項資金，投資機構與貸款銀行共同作為工業專項資金使用的監督者，使得工業專項資金的責任人更加明確，并且此種資本運作方式一改往常的行政資本運作方式，是用經濟辦法管理投資，在一定程度上擴大了經濟手段的運用范圍，順應了市場經濟發展的要求。

四、結 論

市場經濟體制改革的進一步深化要求國有資本必須同其他所有制資產一樣，具有明確的出資人。工業專項資金作為政府財政國有資產的一部分，為了更好地順應市場經濟的要求，也應引入“國有資產出資人”制度。本文建議由政府將工業專項資金委托給指定的投資機構，讓其來負責工業專項資金的投入和運作。這樣做不僅使專項資金有了明確的出資人、責任人，解決了專項資金中的所有者缺位問題，而且由投資機構來統一分配、調度工業專項資金，使得專項資金的審批機制更加公開、透明，同時可以進一步明確宏觀調控的政策目標。在明確了專項資金的出資人之后，投資機構可采用股權投資和債權投資兩種基本運作模式對工業專項資金進行運作和管理。這兩種模式是對現有政府專項資金投入方式的改革和重要補充，將極大地提高政府對重大項目的科學投資決策水平，從經濟和效率的角度出發，遵循市場經濟的運行規律，通過市場途徑進行資本運作，使政府更好地發揮支持工業重大項目發展建設的資金平臺的作用，從而實現國有資本的結構調整和保值增值，最終達到全社會資源的優化配置。

主要參考文獻

［1］ 周紹鵬. 建立國有資產出資人與國有資本預算制度［J］. 財政與稅務，2007，（2）.

［2］ 于國安. 國有資產運營與監管［M］. 北京：經濟科學出版社，2004，（4）.

［3］ 沈陽市財政局，沈陽市經濟貿易委員會. 沈陽市工業發展專項資金滾動使用管理暫行辦法［S］. 2006.

［4］ 蒲祖河. 風險投資學［M］. 杭州：浙江大學出版社，2004.