加快牧區社區發展 建設和諧新牧區

一直以來，“三牧”問題得到政府以及社會各方面的關注和重視。實施“雙權一制”的牧區改革，加強牧區基礎設施和社會保障建設，推進畜牧業產業化發展，在切實加強提高農民收入、促進農村牧區發展方面都做了許多努力。牧區草場雙承包在特定時期調動了牧民生產積極性，但傳承生態文明的草原游牧文化載體也同時發生了變化。隨著社會市場化的發展，草原生態問題導致畜牧業承載能力退化、牧民收入增長滯后社會經濟增長等，在新牧區建設中面臨著更多需要積極應對的新情況。我們為此走訪和考察了內蒙古錫林郭勒盟、呼倫貝爾盟的一些牧民合作與組織。在考查的牧民合作組織中，巴彥托海嘎查合作經濟的社區現象及其效果給了我們一些新的啟示。

一、巴彥托海嘎查的過去與現在

內蒙古呼倫貝爾草原南部的鄂溫克族自治旗巴彥托海鎮巴彥托海嘎查是由鄂溫克、達斡爾、蒙古、漢等多民族組成的牧業嘎查。巴彥托海嘎查土地面積141815畝，8.8萬畝平地草場，共有牧戶140戶，總人口506人，黨員27名。1995年以前嘎查中大多數牧戶處于貧困狀態，全嘎查僅有3戶磚瓦房，嘎查集體所有固定資產只有2間空房和80畝撂荒地。實施牧區“雙權一制”草場雙承包中，分了4.8萬畝打草場，戶均草場400畝左右。

1995年喬玉芳任鄂溫克族自治旗巴彥托海嘎查任副嘎查長兼嘎查黨支部書記，與支部的兩位成員一起，籌劃組建牧業協會組織。從此這個貧困的地方發生了翻天覆地的變化。牧民的人均年收入從1995年不足1200元，增加到2007年的6000多元，戶均固定資產達到30萬元以上，好的達到了50萬元。當年的貧困牧民已經全部擺脫了貧困過上了新生活。2007年嘎查蓋起了辦公樓，同時建了5棟牧民公寓，其中1棟為老年公寓。牧民家庭通了自來水、送了電。嘎查規劃的10.2公里公路，2007年完成了5.5公里公路，2008年計劃完成4.7公里。

二、巴彥托海嘎查推進合作經濟的基本模式

巴彥托海嘎查推進合作經濟采取的是嘎查黨支部加協會管理的辦法。協會在嘎查黨支部領導下設理事會和監事會，下設奶牛協會、肉牛協會、牧羊協會等6個專業協會。協會是以社會公益化方式運作的服務型合作組織，主要為牧民的春耕秋收，對接市場，進行行業協調、行業自律、行業自我服務提供協會擔保，并規范行業的經營管理，引導牧民走一體化、產業化、集約化的經營之路。

專業協會的管理體制與運作機制以奶牛協會為例。巴彥托海嘎查奶牛協會是巴彥托海嘎查推進合作經濟的基礎。奶牛協會于2001年5月正式注冊。協會會員有兩種身份。大戶注資的股份會員和出300元會費的普通會員。大戶注資到協會的具體項目上成為協會項目的股東，根據項目經營情況分紅。大戶注資的股東會員和普通會員均享受同等的協會服務。協會不定期收取會員費，主要用于嘎查正常辦公文件和材料、各種培訓、參加會議等費用支出，用完再收。專業協會下設6個會員小組，每組2個組長，1個帶著剩余勞動力出去從事二、三產業，另外1個專門負責畜牧業。不論是否會員，每組負責20多戶牧民，每月開1次小組會。籌建初期，協會成員自籌資金68萬元，依靠嘎查組織資源申請農業綜合開發草原建設資金42萬元，申請防災基地建設項目資金6.75萬元，貸款45萬元，初始投資161.75萬元。協會發展不僅對奶牛飼養管理科學化、市場開發、穩定價格、降低成本、統種、統收、統一規劃、分戶管理起了重要的作用，解決了分戶投資大、季節性生產的浪費，解決了單戶難已辦到的問題，所有者和使用者的權益得到了保障，促使嘎查養牛業可持續快速健康有序地發展。2006年統計，僅養牛賣奶1項，28戶貧困戶戶均收入3-4萬元，富裕戶1年收入15-16萬元，中等戶收入6-10萬元。同時協會堅持“龍頭企業+基地+牧戶”的畜牧業經濟產業化經營原則，積極發展二、三產業。到2007年140戶牧民已經全部成為協會會員，協會的集體經濟達到622.95萬元，在嘎查級組織的宏觀控制上發揮了重要作用。

奶牛協會發展起到了良好的示范效應，嘎查組織抓住各種機遇，先后組建了肉羊協會、牧羊協會等各類專業牧民協會組織。例如肉羊協會，不僅惠及了本嘎查17戶養羊戶，還帶動全旗178戶養羊戶的入會合作。牧羊協會則以經營種羊為主，給牧羊的牧民帶來了更多價值空間以及增收致富的機會。

三、巴彥托海嘎查合作經濟的影響與變化

巴彥托海嘎查推進的嘎查黨支部加協會管理模式，在推進牧民經濟合作組織發展，構建和諧新牧區方面發揮了非常重要的作用，取得了積極效果。在考查中我們發現，巴彥托海嘎查合作經濟的影響已經不僅僅是局限于1個或幾個專業協會的層面上，而是建立在嘎查級組織的區域影響力和控制力層面上。巴彥托海嘎查產生的最重要的變化是，經過幾年的運作與發展，已經形成了經濟功能、教育功能、感情功能、社會參與功能和社會控制功能5大牧業社區功能的基本框架，并且成為推進嘎查合作經濟可持續發展的重要動力機制和社會環境基礎。

（一）經濟功能

協會立足本嘎查的資源和實際自然條件基礎，積極進行各種經濟及商業活動，為牧民創造牧業發展空間，增加多方面的就業，提高了牧民的收入水平。突出地方一是推動牧業專業協會發展，通過行業自律與監管、引導、服務，帶動本嘎查的牧業生產不斷向高度化發展。過去家家戶戶的牛羊最多不過10來頭。目前嘎查家家戶戶都有奶牛專業戶，大戶一家有40頭高產奶牛。二是抓項目，辦實體，擴展嘎查的二、三產業，提供增收途徑和富裕勞動力的就業。現在嘎查有材料廠、礦石采砂廠、建筑隊和與東來順合作的肉類食品加工廠，與北京韓元房地產開發公司合作的空心免燒磚廠等，此外還爭取政府支持較小少數民族的農村清水飼料地、草原建設項目，自來水、水泥路項目，電力項目、遠程教育，多種經營項目，還有小少民族脫貧項目等。三是為牧民提供貸款擔保和貼息貸款協商服務，爭取政府貼息貸款，解決了一家一戶不能解決的牧業金融信貸問題，扶持牧業生產和基礎設施建設。例如建設奶牛村時協會擔保的牧民個人貸款，新建牛舍抵押購置高產奶牛的貸款、政府扶持較少民族的貼息貸款等。幾年來爭取政府貼息600萬元左右。四是統一面對市場，集中采購高產奶牛、統一送奶、統一租用草場種草等等，減少市場環節、降低生產和經營成本，抵御市場風險，增加了牧民的收入。例如2006年旱情嚴重，買1捆草要20多塊錢，協會集體租了草場，帶著牧民去打草，核算起來11塊錢1捆，降低成本接近50%。再如送奶，二道販子哄抬物價，兌水摻假，收1公斤奶最低要賺牧民2毛錢。協會購置了送奶車并配備了質檢設備，1公斤奶只要5分錢，承包送奶的牧民每趟還可以收入400元左右。既控制了收奶質量和奶價，又為牧民降低成本增加了收入。

（二）教育功能

協會組織通過多種方式不定期對牧民進行知識、信息及價值觀的灌輸。比較典型的，一是制定扶持嘎查牧民大學生的政策。對富裕戶考上大學的每人獎勵1000元；對人均收入低于３０００元的家庭，孩子上大學每學期由支部資助２０００元；殘疾家庭孩子上大學支部每學期資助３０００元；貧困戶考上大學的嘎查承擔一半學費，殘疾人家庭實在供應不起的學生，協會不僅要供學費，還要保障生活。以此鼓勵牧民子女接受高等教育，提升知識能力，拓展視野，提升價值觀。到目前總共資助了28個大學生，資助費用40多萬。同時為嘎查發展培養了后備力量，畢業的大學生已經回來了7個，綜合服務站的獸醫就是農大畢業回來的，整個配種、改良、防疫都由他們來做。二是建立遠程教育中心。有7臺電腦供年輕牧民以及孩子們看看遠程課件、查查資料，接受更多的教育，學習到國內外的先進經驗。三是進行不定期的生產技術短訓。協會從北京農大、各省的農業口請專家，利用會員會費打印資料，復印教材，每年至少搞6~7次培訓，進入冬天農閑最少1個月培訓1次。僅2007年就開展了9次這樣的培訓。

（三）感情功能

正如喬玉芳說的“這是一個家庭，把自己當成一家之長，要愛護自己的牧民。無論貧或富，大家都是平等的……”。從協會采取的小組2帶20戶牧民的會員體制，到開展的“黨員三結合致富鏈”活動中黨員“一幫一”，發展到黨員“兩幫一”、“三幫一”，以及協會對貧困戶、殘疾和孤寡老人的資助和幫扶、關愛，協會堅持以人為本的管理理念，營造了牧民間的互相支持和幫助氛圍，也滿足了牧民在感情上和物質上的需要。嘎查42戶貧困戶除3戶孤寡老人由嘎查救濟外已全部脫貧，2006年又開始實行了牧民休養金制度，所有60歲以上的牧民會員，不管生活富裕不富裕，每年享受勞動休養補助金1500元。現在全嘎查上下都去關心那些最貧窮的牧戶，協會拿出資金來扶持貧困戶，大家都特別擁護，每次拿回來項目，大家都互相謙讓，總是先給最貧困的會員，親和力越來越強，已經形成了人人互相謙讓，事事濟貧濟困的新風尚。當初15戶參加這個協會后想讓更多的人參加，嘎查打4輛出租車到各家去接人，前面接了，后面就往回跑。現在不僅全嘎查的牧戶都主動加入了協會，外嘎查的牧戶也有加入協會的了。

（四）社會參與功能

協會已經成為巴彥托海嘎查牧民參與社會的主要途徑。主要體現在，一是協會為牧民建立了與政府和企業的聯系，與東來順、蒙牛、伊利等大企業建立的牧業產業鏈，牧民把嘎查組織看作聯系社會的橋梁。二是協會的組長憑與牧民聯系的橋梁和紐帶的作用，把協會的事和老百姓溝通，把老百姓的事及時反映到協會來。牧民無論什么事兒都依靠協會，協會和嘎查黨支部會到什么季節該干什么都安排好，形成了牧民對嘎查組織的依賴心理。三是協會把落實牧民的決策權、監督權作為密切黨組織與群眾、協會與會員關系的關鍵，從規范嘎查議事決策程序入手，建立了嘎查黨員議事、嘎查兩委聯席會議、嘎查牧民大會等制度，規范了村務公開，將嘎查草牧場租賃、集體經濟收入支配使用等情況及時向牧民會員公開，并堅持每季度召開1次由嘎查全體黨員和牧民代表參加的“民主議事日”，通報嘎查重大事項，牧民直接參與決策和監督，做到了嘎查每一項決策都經嘎查黨員和牧民會員共同討論決策，并通過經常交流，形成了一種共同面向社會和參與市場的合力。

（五）社會控制功能

突出的是在嘎查草原生態保護的控制上。嘎查的草場面積小，又承包到戶一部分，養羊太多草場破壞快。為了控制草場生態，賣低產羊養高產奶牛，建立了奶牛村；牧羊戶飼養種羊，通過提高牧羊價值來控制生產頭數；租賃草場，把嘎查的育成牛、羊趕到載畜量不足的嘎查去放；按小組統一布局草場輪牧，一個小組有6個隔帶；發展二、三產業，壯大集體經濟，提高牧民收入，從而提高牧民控制放牧頭數的承受能力。現在嘎查近3萬畝放牧場，牛控制在2000多頭，羊控制在1萬只，做到了嘎查草場可以控制在合理載畜量下而不會影響到牧民收入。

四、巴彥托海嘎查合作經濟發展的啟示

由巴彥托海嘎查合作經濟發展我們可以得到一些重要的啟示。

啟示一：嘎查社區的建設與發展是推進牧民合作組織可持續發展的重要基礎

巴彥托海嘎查短短的時間內發生如此大的變化，究竟是什么原因呢？嘎查黨委書記喬玉芳認為是支部加協會起到了重要作用。從區域發展的角度看，巴彥托海嘎查支部加協會的組織化模式使牧民組織化提升到了嘎查級的組織化水平，從而營造了巴彥托海嘎查牧業社區的政治、經濟和文化氛圍，使得這種嘎查級組織化服務成為提升整個牧區社會的綜合發展能力的重要基礎。

牧民的組織化是以具有“牧民”身份的“人”的組織化，有面對市場、維權等具體而明確組織行動朝向，沒有地域或缺少具體邊界的牧民組織形式，其治理與發展的直接結果是提高組織成員的行動能力。而嘎查的組織化是通過嘎查社區建設而達致的牧民組織化形式，以嘎查聚合體，如各類專業協會、社會團體為參與單元，以全面建設牧區社會為手段，以提升牧區整體生活價值為目標，嘎查牧民全體參與的嘎查社區的組織化實現形式。嘎查社區建設有明顯的地域邊界，是為提升整個牧區區域的綜合發展能力服務的。這種嘎查級的牧民合作組織形成了“進行一定的社會活動、具有某種互動關系和共同文化維系力的人類群體及其活動區域”的牧業社區發展基礎，使得以在嘎查地域有著共同生活方式、信仰、背景、利益及功能的群體有了成員集體身份以及歸屬感。在社區內成員彼此之間有了更為密切的交往、互相照顧、關心、合作、支持和依賴。透過社區對成員的保護和集體行動，成員可以了解他們所共同關心的問題，并更能有效地保障集體和個人的利益，組織牧民更廣泛地參與社會，并為社區發展作出貢獻。

從當前牧區的普遍情況看，牧民的組織化程度低，其重要原因是嘎查級組織的服務功能弱，牧業社區的政治、經濟和文化氛圍沒有形成。牧區普遍缺乏自主地建立契約化組織的傳統，牧區在實行家庭“雙權一制”以后，更導致牧民個體經營的獨立性、分散性，集體經濟因素中集體資產所有權的缺位導致其收益私人化，弱化了嘎查級組織的服務功能，由此影響了集體資源對嘎查級事務的推動作用。而機會不足和能力不足是牧民個體的最大弱勢表現，大多數處于發展初期的合作組織仍然面臨著人才缺乏的問題，市場經濟環境下牧區外出務工的年輕人越來越多，人口流動因素使已組織起來的牧民合作組織成員的素質有進一步降低的趨勢，牧民專業合作組織內生性相對不足，必然給其可持續發展帶來了諸多問題，嘎查經濟和社會發展相對工業化發展嚴重滯后，牧民生存和生計問題受到影響，環境建設能力不足，特別是通過牧民合作來提供公共產品，比如良好的生態環境這樣的公共產品難度很大。這一切都使得牧民組織化程度低的問題顯得尤為突出，也使得提高嘎查級組織化水平，加快牧區社區建設與發展，盡快改善這一狀況的任務顯得尤為迫切。

啟示二：充分發揮基層組織推進牧區社區建設與發展的作用

從巴彥托海嘎查合作經濟發展的經驗看，在推進牧區社區建設與發展中，作為牧區基層組織的嘎查黨支部和嘎查委員會起著至關重要的作用。發揮牧區基層黨組織在推進牧區社區建設與發展中的作用著重在以下幾個方面：一是積極推進基層組織創新，增強嘎查組織的影響力和凝聚力；二是充分發揮牧區基層組織在志愿服務中的重要作用；三是發揮黨員積極參與社區管理與服務的主體能力，擴大牧區社區工作的覆蓋；四是適應牧區社區建設需要，改善基層黨組織的知識結構；五是發揮基層組織在嘎查社區建設中的政治核心作用，把黨建工作同社區建設融為一體。