牧區合作經濟發展中的制度與政策思考

20世紀80年代，面對經濟體制改革，國內就要不要合作經濟展開了一系列爭論。經過近20多年的理論與實踐探索，就社會主義市場經濟條件下，合作經濟的意義和價值達成共識：合作經濟有利于提高農牧民市場談判地位、增加農牧民收入，也是建設社會主義新農村新牧區的重要組織形式之一。2007年頒發的“農民專業合作社法”，為農牧民發展合作經濟奠定了法律基礎。

一、合作經濟與制度安排

從制度經濟學的理論觀點看，從解放初期到改革開放以來，牧區合作經濟組織由誘致性制度變遷為主，脫變成強制性制度變遷為主的歷史。誘致性變遷和強制性變遷可定義為前者指一群（個）人在響應由制度不均衡引致的獲利機會時所進行的自發性變遷，后者是由政府法令引致的變遷。誘致性制度變遷中的規則變動、修改，需要得到受它所管束的一群（個）人的準許，因此，它的變遷需要創新者花時間與精力去與其他人談判以達成一致意見。

解放初期到20世紀50年代中期，根據牧區的現實經濟社會發展階段，內蒙古黨委和政府，特別是在烏蘭夫卓有遠見的領導下，大力提倡和鼓勵牧民自愿組織的、多種形式的合作經濟組織。當時牧區合作經濟的主要形式有兩種。一種是互助組，包括臨時季節性互助組、合群放牧互助組、常年互助組；另一種是牧業合作社。

內蒙古牧區合作經濟從互助組到牧業合作社的發展，由于尊重了制度選擇主體的生產方式、文化傳承、自發性與自主性，解決了不少亟待解決的問題。這主要是：第一，發展了畜牧業生產力；第二，更加合理地利用了草原；第三，提高了自然抗風險力；第四，使一部分牧民改變了貧困。

從1956年至1958年的短短3年內，將牧業互助組改造為牧業合作社，再由牧業合作社改為人民公社。這一過程也伴隨著將牧民的私有牲畜變為集體牲畜，即完成了公有制的目標。

牧區人民公社體制從1958年到20世紀80年代中后期存在了近30年。人民公社在草場利用方面也有比較合理的成分值得借鑒。它有冬春夏秋季四季草場。內蒙古草原手冊中有如何利用四季草場的具體技術措施，在每一個季節草場里再如何劃區輪牧，這些模式就是根據人民公社在草場利用方面的實踐總結出來的。

人民公社解體的根本原因，是將個人利益與集體利益相對立，集體利益侵蝕個人利益。人民公社為什么成功不了呢？除了產權結構問題外，在管理方式、分配制度上不僅復雜化，且推行平均分配制度。組織制度復雜化以后，增加了組織內部的運行成本，影響了組織運行效率；推行平均分配制度，影響了一部分能人的積極性、創造性，是導致組織解體的重要原因之一。

20世紀80年代中后期，在農村推行家庭聯產承包責任制，在牧區推行草畜雙承包政策，確實提高了一部分人和一些地區的勞動生產率，但是在牧區，對那些不易分配到一家一戶的草場、種畜，強制推行草畜雙承包政策，帶來了一系列的生態問題、經濟問題。如家庭經營制度打破了草原畜牧業原有的適度規模畜群和按不同畜種、畜群劃分的勞動分工，導致家庭經營的“小而全”；不能實施合理的輪牧、放牧制度，從而在一定范圍和程度上加劇了草原的退化；畜產品產出量小，生產交易成本高，在市場競爭中處于弱勢和被剝奪的地位；由于資源占有和分配不公，牧區貧富差距拉大。

近年來牧區產權制度改革的核心內容是強化私權，弱化公權。雖然獲得了一定的效率，但損失了公平與公正，同時也損失了生態和可持續發展的后勁。因此，從長期的歷史發展看，只有恰當地匹配公權與私權的關系，才能解決效率、平等與可持續發展的問題。

從歷史的經驗教訓來看，牧區合作經濟是由誘致性制度變遷為主蛻變為強制性制度變遷為主的歷史進程。就法律和政策干預來說，牧區合作經濟組織經歷了適度干預（牧業初級社、高級社）、過度干預（人民公社）和自由放任（20世紀80年代后集體經濟的服務功能喪失，諸如家畜改良防疫無人過問，畜產品交易成本上升，草原不能有計劃地、規模化經營等問題）時期。

草牧場產權制度的變革與合作經濟的發展具有內在聯系。草牧場產權制度改革的基本內容是草牧場使用權落實到戶，30年不變，對明晰草原經營與管理中的責、權、利具有重要的意義。但是許多地區因人口多、牲畜多，戶均草牧場面積小，加之地貌、草原等級、牧道、水源等外部環境分布不均衡，導致兩種結果：一是不少地區承包到戶的草牧場由于面積過小不能滿足牧草再生—輪牧的起碼規模條件，造成對草牧場的強度、重復利用，成為草牧場沙化、退化；二是不少地區草場名義上劃分到戶，事實上很難做到，并導致大戶對小戶、無畜戶草場資源的事實上剝奪。

我們認為，草牧場產權制度變革的核心內容是建立草牧場的明確產權主體：相對完備和獨立的集體所有權、相對完備和獨立的個人使用權、體現集體所有權與個人使用權的相對完備和獨立的司法程序。在現實生活中，產權主體的具體表現形式可以是以“戶”為單位，也可以是聯戶、股份、租賃、有償轉讓等多種形式。

另外，牧區合作經濟組織是在產權明晰、多重產權組合基礎上實現草牧場規模利用的有效組織載體。只有形成多重的牧戶之間的聯合、分工合作、互助，才能管理好規模適度的“五畜”，最有效的利用草地資源和共同抵御自然和市場風險。

二、牧區合作經濟的制度需求與供給

牧區合作經濟組織的健康有序發展，既需要尊重誘致性制度變遷所體現的主體性、自組織性和原創性，也需要適度利用強制性制度變遷所體現的規范作用。通過深入研究，我們需要識別近幾年來牧區出現的形式多樣的合作經濟的屬性、功能，并以此區別那些類型的經濟組織是原創性的，即來源于一定群體利益的內在需求的自發性組織。

比較成功或成熟的牧區經濟合作組織或協會的形成一般具備以下條件：一個或幾個有能力、善經營、具有一定社會責任感的領導者同身邊的共同利益群體經過較長時間的談判、協商，達成一致意見，再經過試錯與共擔風險的實踐后逐步形成。從我們有限的經驗觀察看，一個比較成熟的牧區經濟合作組織（或協會）要經歷5—8年的成長期。

牧區合作經濟的組織形態、聯合形式非常豐富與多樣化。從組織載體的性質、組合形式看，包括公司、合伙人、協會、牧戶、事業單位等機構之間的多重組合；從組織所服務內容看，包括畜牧業生產、加工、運輸、土木建筑、飼草飼料地的種植、飼草料的購銷、畜產品的銷售、畜牧業生產過程中的技術服務（改良、育種、疫病防治）等。從發起人身份看，包括嘎查長主導型、本土“能人”主導型、外來“能人”主導型以及“公司+協會+牧戶”等類型。

第一種類型是嘎查長主導型合作經濟組織模式。此種類型在內蒙古牧區具有普遍性（相對成功的案例較多），其主要特點是嘎查長為主導的協會組織(協會可以是緊密型的——由會員間的股份合作，也可以是松散型的——收取服務費，提供信息、技術等服務，但不直接參與交易)為協會成員提供各種服務，也兼顧為全體嘎查成員提供必要的服務。嘎查長主導型合作經濟組織的主要優勢是能夠充分利用集體經濟所擁有的權力（例如草場所有權的發包方、監管草場使用權流轉等等），即作為民選的一級村民自治組織領導所擁有的相關權利或權威，包括為實現公平或公益目標的組織動員能力，整合資源的能力，獲得政府提供的優惠政策或扶植性項目的機會。嘎查長主導型的合作經濟組織也存在著不足或風險，即在缺失充分的民主監督和評估工作績效的體制下，潛在著以權謀私或有意無意地成為錯誤政策、錯誤項目的執行工具，嘎查經濟或行政管理職能與協會或合作經濟事務之間的權限混合等。

第二種類型為本土“能人”主導型合作經濟組織模式。這些能人一般具有較強的合作和公益意識，善于生產經營管理，與外界市場對接的能力較強，經驗較為豐富，同時個人財富有一定的積累，能夠分擔一定的集體經濟風險。此種類型的主要優勢是制度、規則明確，目標單一，可能獲得的經濟效益適度，人文社區凝聚力、影響力較強。不足的方面主要體現在與嘎查集體經濟或嘎查領導目標發生沖突時，可能會遇到較大的阻力，影響合作經濟的健康發展。

第三種類型為外來“能人”主導型合作經濟組織模式。外來“能人”主導型合作經濟與第二種本土“能人”主導型合作經濟有許多共同之處。不同之處是外來“能人”主導型經濟組織的資金可能更為雄厚，與外部市場對接的能力更強，獲得經濟利益的機會更多。不足或劣勢的方面是可能受到當地非利益相關群體的排斥，因過度追求經濟利益而蠶食本土人文文化和社會習德。

第四種類型為“公司+牧戶”模式。這種組織形式能否有效地的運行，關鍵在于公司與牧民之間簽約合同的內容和契約執行中的可靠性、安全性。利益共享、風險共擔原則的執行，需要有很好誠信和有效的相互制約條件及開放的、對等的市場信息作為保證。在實踐中，往往會出現這樣的情況，由于公司與牧戶在占有市場資源、資本、技術、信息等方面的不對稱，其實際的利益分配更多地向公司一邊傾斜，而牧戶在短期內又很難具備觀察、監控對方的能力；另一方面，由于牧戶在技術能力、資金等方面的條件制約，有時在生產中不能按要求的技術規程操作，一旦出現風險，又不能合理分擔其中的必要部分，給公司造成預期外的損失。另外，由于土地資源的稀缺性，農產品價格增長空間較大，農民有毀約的潛在可能性。

上述組織形態與聯合形式將隨著經濟發展的目標、條件及其個人選擇偏好的改變而發生變化。例如，一個成熟的協會可能隨著目的、條件的改變會自然演變成一個公司或一個真正意義上的合作經濟組織（成員的股金相等、決策權平等），即由松散型的合作經濟組織向緊密型的合作經濟組織演化，從兼顧不同身份（嘎查長、嘎查書記、會長、董事長等）向單一企業法人身份轉換，從單一經濟目標向兼顧社區利益、弱勢群體利益等多重目標轉變。我們的政策制定者應當根據這些組織演化規律做出及時的反饋，即制定出具有良好規范和引導作用的規章制度或政策法規。例如，我們在烏審旗看到政府在積極參與、監督公司與協會之間建立規范化的契約合同，以保障合作的長期穩定與互利互惠。牧區合作經濟的健康、有序發展需要對牧區合作組織進行深入的、因地制宜的、跟蹤式的制度需求研究。對不同發育階段的合作經濟組織給予不同的政策制度安排和針對性強的項目支持。即我們的政策制度和項目支持一定是建立在科學研究與綜合經驗評估相結合的、牧民充分地參與基礎上的，其形式更多地以引導式、扶植性、規范化的制度建設為主。

在研究中發現，近幾年牧區合作經濟組織（或協會）的數量增長較快，但真正發揮功能和作用的組織卻比較少。究其原因有不適當的政策導向，其中包括以合作經濟組織（或協會）的數量增長作為評價相關政府機構的政績，以項目為誘導作為扶持合作經濟的外部條件等。例如，內蒙古一些地區在不適宜開墾的干旱草原區對聯戶開發飼料地的項目給予優先支持，很可能會導致在發展合作經濟名義下的新一輪開墾草原的態勢。

如何支持合作經濟，支持合作經濟的思路應該放在哪，切入點應該放在哪？如果把西方的合作社照搬進來，或者把農村合作經濟的經驗照搬過來，都不是正確的路徑。怎么才能尋找到正確的路徑？其中一個重要的原則是牧區多樣化的制度模式和多樣化的合作模式的建立，必須讓牧民充分地參與進來。如果沒有這個前提，推進合作經濟的模式，可能會幫倒忙。我們研究合作經濟，需要總結和研究一下合作經濟的前身——協會。協會是多種多樣的。協會的模式、協會的成長、協會遇到的問題，會為合作經濟將來的發展模式提供很重要的思路。但是這種模式的建立一定不能是外在化的。學者研究了一個模式就告訴牧民，“你們要建立這個模式，然后按這個模式走。”結果成功的少，失敗的多。因此，必須充分尊重和體驗牧民自己對制度的理念，充分吸收牧民對制度的創造性要素，然后跟他們討論、協商，逐步創造一種內在演化的制度與外在設計的制度相協調的制度模式。從如今的法律及政策環境來看，我們一方面有機會選擇和出臺針對牧區合作經濟組織的適度干預政策，另一方面也潛在著過度干預的風險。因為我們的管理體制和管理者素質更適應于自上而下的決策過程，盡管其管理成本低，效率高，政績明顯，但長期風險大。適度干預政策需要自下而上的政策決策，需要民主的管理體制，需要較高素質的服務型管理人才，盡管其效率相對低，管理成本高，但長期風險小。