ＤＩＭ理論框架下的東北地方政府制度創(chuàng)新分析

一、 DIM理論分析框架

DIM理論是把經(jīng)濟(jì)體制看作是社會建立的對有關(guān)生產(chǎn)、消費(fèi)和分配的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象做出決策的機(jī)制的一種研究方法。這種方法認(rèn)為決策過程包括決策結(jié)構(gòu)（Decision Making）、信息結(jié)構(gòu)（Information）以及動力結(jié)構(gòu)（Motivation）。

決策結(jié)構(gòu)包括決策權(quán)的性質(zhì)、來源和它在社會成員中的分配三個(gè)方面：其性質(zhì)是在能夠做出決定的行動中選擇的權(quán)力，或者是推動其他當(dāng)事人去選擇的權(quán)力；其來源包括傳統(tǒng)、強(qiáng)制、所有制和信息四個(gè)基本的來源，以及若干個(gè)派生的基于被委派為掌權(quán)者代表（如在由受雇官員組成的機(jī)構(gòu)中任職，或由民選擔(dān)任公職）的來源；決策權(quán)的分配指由誰做出決策，一般用集權(quán)和分權(quán)來衡量。信息結(jié)構(gòu)包括收集、傳導(dǎo)、處理、儲存、取出和分析經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)的機(jī)制和渠道。信息結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵問題是信息流的方向，它可以是縱向（在等級制的上下級之間）的，也可以是橫向（在等級中的同級當(dāng)事人、同級機(jī)構(gòu)之間，或是沒有等級關(guān)系的兩個(gè)單位之間）的。普遍認(rèn)為縱向信息流是中央計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的標(biāo)志，而橫向信息流是市場體制的本質(zhì)。動力結(jié)構(gòu)是決策者能夠借以貫徹自己決策的機(jī)制，即他們能使其他當(dāng)事人服從自己愿望的方法。決策者可以限制這個(gè)當(dāng)事人可以選擇的行為系列，控制會決定行動后果的事件，改變這個(gè)當(dāng)事人對這些后果的效用，或影響對可行的行為、后果和效用的觀念（宣傳、廣告等等）。這些激勵的手段有不同的組合，主要分為行政的分權(quán)和控制的分權(quán)兩種。行政的分權(quán)指在限制下級的行動的基礎(chǔ)上行事，控制的分權(quán)指使用刺激的手段對會影響行動后果的事件進(jìn)行控制。

二、 DIM理論分析框架下的東北老工業(yè)基地體制問題

東北老工業(yè)基地是我國國企數(shù)量較大，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩較濃厚的一個(gè)區(qū)域，被戲稱為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的最后堡壘。雖然經(jīng)過多年的改革，但是市場經(jīng)濟(jì)體制的建設(shè)步伐仍然緩慢，國有企業(yè)的改革仍然只進(jìn)行了冰山的一角，用DIM理論來分析，它更多的還是趨向于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。

從決策結(jié)構(gòu)來看，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的國有企業(yè)，嚴(yán)格地說只是一個(gè)執(zhí)行上級指令的經(jīng)濟(jì)單位，而不是決策單位。國有企業(yè)的上級主管部門通過計(jì)劃，嚴(yán)格地規(guī)定了國企該做什么，不該做什么。主管部門考察國有企業(yè)的基本指標(biāo)不是利潤，而是有沒有完成計(jì)劃指標(biāo)。國有企業(yè)盈利了，把利潤上繳國家財(cái)政；虧損了，由上級財(cái)政補(bǔ)貼。國企員工的工資福利也是由國家制定的工資體制規(guī)定的，工資水平與企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益沒有任何聯(lián)系。這樣，企業(yè)沒有決策的自主權(quán)。經(jīng)過20多年的改革，國有企業(yè)依然沒有完全改變執(zhí)行上級指令的地位。這種狀態(tài)叫做“相對獨(dú)立”，即一個(gè)相對獨(dú)立的單位，不是獨(dú)立的商品生產(chǎn)者和經(jīng)營者，因而沒有獨(dú)立的決策權(quán)。強(qiáng)行讓這樣的企業(yè)進(jìn)入市場，結(jié)果只能產(chǎn)生諸多不適應(yīng)的癥狀，再加上資源逐步枯竭等原因，造成了東北國有企業(yè)目前的窘境。而形成這種狀況的原因就是地方政府的決策之手過長，他們就像保姆一般包攬著企業(yè)的管理和運(yùn)作，而企業(yè)則像孩子一樣等著政府的供養(yǎng)，此種關(guān)系不改善，東北老工業(yè)基地振興的就難以實(shí)現(xiàn)。

從信息結(jié)構(gòu)來看，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，信息流主要是通過垂直的行政渠道流動的縱向信息流。國有企業(yè)作為基層單位，要將它的生產(chǎn)能力、原材料盤存、勞動力等信息傳送到中央機(jī)關(guān)，需經(jīng)過很多層次。然后，中央機(jī)關(guān)做出的決策，也需經(jīng)過好多層次向下傳遞，最后到達(dá)國有企業(yè)。在市場經(jīng)濟(jì)體制下，雖然也存在著垂直的信息流，但主要的是橫向的信息流。獨(dú)立的企業(yè)之間可以交換售價(jià)、投標(biāo)價(jià)格等等信息。這樣的信息是一種商品，橫向信息流就形成了信息市場。企業(yè)進(jìn)入市場，首先進(jìn)入的就是信息市場，獲得需要的信息。東北的國有企業(yè)是從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下走出來的，多年來習(xí)慣于從上級主管部門那里獲得信息，根據(jù)這些信息來處理生產(chǎn)和銷售等問題。這就是人們所說的國有企業(yè)老總的眼睛總是盯著“市長”，于是出現(xiàn)了企業(yè)經(jīng)營不下去，不去找市場而是找市長的現(xiàn)象。但是，政府部門作為基礎(chǔ)性信息的最大來源者，它的信息供給與社會的信息需求之間存在著巨大的差距，并且很多應(yīng)對外公開的信息未能公開，大部分信息沒有被充分開發(fā)和有效利用。信息資源開發(fā)的深度也不夠，不能提供成熟的信息產(chǎn)品。看似數(shù)量龐大的政府信息資源，內(nèi)容交叉重復(fù)，冗余信息多，質(zhì)量不高。這種局面不僅影響了政府職能的正常行使，也使企業(yè)和個(gè)人無法通過正規(guī)渠道獲得所需要的各種信息服務(wù)，導(dǎo)致了信息資源的大量浪費(fèi)，給整個(gè)社會的經(jīng)濟(jì)效益帶來巨大的損失，延緩了東北老工業(yè)基地振興的步伐。

從動力結(jié)構(gòu)來看，國有企業(yè)存在著決策者與自身利益不一定相關(guān)的問題。由于國企的經(jīng)營者，不是資產(chǎn)的所有者，只是國有資產(chǎn)的代理人，而且是經(jīng)過多層的代理關(guān)系的代理人。這樣的代理人的行為選擇有三種情況：一是代理人不考慮自己的利益，全心全意地從國家利益和人民的利益進(jìn)行決策；二是當(dāng)個(gè)人利益與國家利益不發(fā)生沖突時(shí)，決策者完全考慮國家利益和人民利益，進(jìn)行正確決策，但如果個(gè)人利益與國家利益和人民利益發(fā)生沖突時(shí)，則會考慮自己的利益；三是在個(gè)人利益與國家利益和人民利益不發(fā)生矛盾的時(shí)候，決策者考慮他自己的利益。如果國企的經(jīng)營者受第三種想法支配，就會損害國家利益和人民利益，就會出現(xiàn)所謂“內(nèi)部人控制”的問題。改革開放以來，隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立，國有企業(yè)的激勵機(jī)制也在逐步形成。但東北老工業(yè)基地國有企業(yè)的激勵機(jī)制和約束制度問題較多。首先是報(bào)酬激勵不到位，控制權(quán)激勵異化。目前來看，國有企業(yè)經(jīng)營者所獲得的報(bào)酬過低，與其努力和貢獻(xiàn)不對稱，難以對其產(chǎn)生較強(qiáng)的激勵作用。其次，東北老工業(yè)基地因制度等原因，對國有企業(yè)經(jīng)營者的約束較弱。資本市場的不成熟和經(jīng)營者的國家任命制，難以形成 “用腳投票”的機(jī)制。另外，國企的債權(quán)人主要是國有商業(yè)銀行，對國有企業(yè)的欠債，既不能要求國有企業(yè)破產(chǎn)還債，又不能進(jìn)入企業(yè)治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督和制約，不能對國企經(jīng)營者形成有效的約束機(jī)制。

三、DIM理論視角下的東北地方政府制度創(chuàng)新分析

(一)轉(zhuǎn)變政府職能，縮短地方政府的決策之手

東北老工業(yè)基地之所以陷入現(xiàn)在的困境，一個(gè)重要的原因就是地方政府的職能不清，角色定位模糊，政企不分、政市不分和政社不分，全能政府現(xiàn)象表現(xiàn)突出。針對東北老工業(yè)基地目前的狀況，地方政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)公共服務(wù)和社會調(diào)節(jié)職能，傾力打造服務(wù)型政府。努力加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，不但包括交通、通訊等硬件設(shè)施，還包括市場規(guī)則、公共執(zhí)法等軟件設(shè)施，以創(chuàng)造良好的投資環(huán)境。因?yàn)椋嬲谌肓耸袌龈偁幍钠髽I(yè)，并不一定要求政府提供多少優(yōu)惠政策和便利條件，而是希望政府的各種管理部門能少一些干預(yù)，希望政府能營造一個(gè)公平的競爭環(huán)境。在這個(gè)意義上說，一個(gè)真正“服務(wù)好”的政府也就是“管制少”的政府，也是以旨在降低“交易成本”的制度建設(shè)為中心的政府。對老工業(yè)基地政府來說，政府要為經(jīng)濟(jì)發(fā)展鋪路，必須清除“官本位”思想，切實(shí)加強(qiáng)公正執(zhí)法，確立市場競爭的游戲規(guī)則，從優(yōu)化經(jīng)濟(jì)環(huán)境入手，為多種所有制企業(yè)發(fā)展?fàn)I造一個(gè)有利于創(chuàng)新意識與行為的外部制度環(huán)境。

(二) 積極推進(jìn)電子政務(wù)建設(shè)，完善政府的信息公開制度

積極推進(jìn)電子政務(wù)的建設(shè)，不單是為了提高政府的行政效率，關(guān)鍵是完善政府的信息公開制度。政府的信息公開應(yīng)當(dāng)從兩個(gè)方面進(jìn)行，一個(gè)是公開政務(wù)活動，一個(gè)是公開信息資源。政務(wù)公開，讓政府行為的陽光操作，這是政府科學(xué)決策的基礎(chǔ)，也是政府信息流程再造的現(xiàn)實(shí)要求。各地方政府要普遍開展行政權(quán)力公開透明運(yùn)行，推動行政機(jī)關(guān)對其依法行使的權(quán)力，從依據(jù)到?jīng)Q策、執(zhí)行、結(jié)果實(shí)行全過程動態(tài)公開，實(shí)現(xiàn)陽光行政，以便接受人民群眾的監(jiān)督。逐步實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上審批、網(wǎng)上公開、網(wǎng)上監(jiān)督，建設(shè)“行政審批平臺、綜合執(zhí)法平臺、行政收費(fèi)平臺、社會服務(wù)平臺、行政監(jiān)督平臺”， 公開審批內(nèi)容、辦事程序、審批依據(jù)、辦事材料、承諾時(shí)限和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，要公開有利于公民實(shí)現(xiàn)其權(quán)利的信息資源，為公民實(shí)現(xiàn)自身的合法權(quán)益提供必要的支持。除依法保密的事項(xiàng)外，各項(xiàng)行政管理事務(wù)一律應(yīng)當(dāng)在陽光下進(jìn)行。尤其在現(xiàn)代信息社會中，信息就是力量和財(cái)富。政府作為最大量公眾信息的掌握者，理應(yīng)適應(yīng)信息和知識共享的潮流，將政府信息這種具有重要價(jià)值的國家資源向社會公開。因此，要改變計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的封鎖信息和妨礙信息傳播的許多觀念和做法，將長期以來被認(rèn)為屬于“內(nèi)部文件”、“內(nèi)部材料”的所謂“內(nèi)部情報(bào)”向公眾公開。

(三) 強(qiáng)化激勵與約束制度

強(qiáng)化激勵制度：一是優(yōu)化收入結(jié)構(gòu)要建立法人治理結(jié)構(gòu)，以董事會為激勵主體，經(jīng)營者實(shí)行年薪制，即實(shí)行由基薪(工資)、獎金、股票或股票期權(quán)構(gòu)成的年薪制。強(qiáng)化激勵作用，促使經(jīng)營者把企業(yè)的短期發(fā)展和長期發(fā)展結(jié)合起來；二是合理配置控制權(quán)。控制權(quán)應(yīng)由董事會授予，以有利于對經(jīng)營者的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，也有利于提高激勵效果。由國有企業(yè)經(jīng)營者承擔(dān)的任務(wù)影響因素復(fù)雜，不確定性因素較多，所以，為使國有企業(yè)經(jīng)營者能夠抓住機(jī)會、施展才能，應(yīng)給予其充分的經(jīng)營自主權(quán)，地方政府不要過多干預(yù)其經(jīng)營活動。強(qiáng)化約束制度：一是推進(jìn)市場約束。地方政府應(yīng)完善資本市場的功能，使資本市場能對國有企業(yè)經(jīng)營者形成強(qiáng)勢制約；還應(yīng)建立企業(yè)家市場，優(yōu)化國有企業(yè)經(jīng)營者的市場化配置；二是強(qiáng)化債權(quán)人約束。企業(yè)主要債權(quán)人應(yīng)進(jìn)入董事會和監(jiān)事會，地方政府不應(yīng)損害債權(quán)人的合法權(quán)益，尤其不能為了政績項(xiàng)目強(qiáng)行要求貸款，讓商業(yè)銀行背負(fù)新的不良貸款。

(作者單位：遼寧大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院)