農業基礎設施建設與財政投入研究

作為農業發展的保障，農業基礎設施的水平在很大程度上決定著農業抵抗自然災害的能力，從而影響著農業綜合生產能力和農業領域平均利潤率的高低。加強農業基礎設施建設，對提高農業生產效率、改善農民生活條件、促進農民增收以及增強農業發展的潛力和后勁，都具有極為重要的意義。同時，農業基礎設施的公共產品（或準公共產品）屬性決定了財政投入及相關政策的實施在基礎設施的建設中扮演著重要角色，政府理應成為農業基礎設施建設投資的主體。

然而，長期以來，我國對農業基本建設和更新改造的投入總體偏少，財政對農業基本建設的投資力度也有弱化的趨勢。由于投入不足，我國農業基礎設施普遍薄弱落后、老化陳舊，很難對農業生產提供持續的保障和促進作用，農業抵御自然災害的能力大幅下降。農業基礎設施薄弱已經成為制約我國農村發展和農民增收的重要瓶頸因素。

近年來，我國政府深刻認識到了問題的嚴重性和緊迫性，采取了多項改革措施，并在2008年頒布的中央一號文件《關于切實加強農業基礎建設進一步促進農業發展農民增收的若干意見》中明確指出，必須切實加大投入力度，突出抓好農業基礎設施建設。在這樣的背景之下，充分了解我國農業基礎設施建設的現狀，找出其中存在的問題，對癥下藥，完善財政農業基本建設投資政策，對于充分發揮基礎設施為農業“保駕護航”的作用、順利推進新農村建設、促進農民增收以及農業乃至整個國民經濟的健康發展，都具有極為重要的意義。

一、中國農業基礎設施的現狀分析

長期以來，我國對農業基本建設和更新改造的投入總體偏少。1985～2003年，我國農業基本建設投資占基本建設總投資的比重，最高年份僅為5.9%， 2000年以前，基本都處于1.5%左右的水平。與同期農業增加值占國內生產總值的比重處于14.6%～29.8%的水平相比，顯然，我國對農業基本建設的投資水平太低了。而我國對農業基礎設施更新改造的投入更是微乎其微，不到更新改造總投資的1%，且呈波動性下降趨勢，從1985年的1.2%到2001年的0.4%，下降了75%。投入的不足導致我國與“三農”有關的基礎設施建設普遍薄弱落后、老化陳舊，無論生產性基礎設施，還是流通性基礎設施，亦是服務性基礎設施，都存在不同程度的滯后或缺失問題。

(一)農業生產性基礎設施建設滯后

我國農業生產性基礎設施普遍存在著年久失修、功能老化、更新改造緩慢等問題；加之農村基層組織的管理功能普遍薄弱，許多農村小型基礎設施處于無人管理的狀態，導致設施損壞嚴重。此外，中國農業基本建設的固定資產交付使用率呈現出不斷下降的趨勢。據統計，“八五”時期比“六五”時期下降了21個百分點，下降幅度接近30%；1996 年更是比“六五”時期下降了33個百分點，下降幅度達40%。

（二）農村的交通設施建設落后

很多農村交通設施落后，鄉間道路缺乏有效的專人管理，使農業機械作用發揮受到了限制，導致農業耕作成本增加。很多自然村的村內街道雖經過多次規劃、整修，但路面質量不高，排水設施仍然很差。多數自然村街道狹窄、路面坎坷、垃圾成堆、污水橫流，到了陰雨季節，車輛、行人根本無法行走，嚴重地干擾了當地居民的正常生活。

（三）農民生活性基礎設施建設落后

我國大部分農村地區的水、電等生活必需的基礎設施還很缺乏，不僅電網老舊、電壓不穩，而且電價高昂；絕大多數的農戶冬季沒有取暖設施；很多自然村沒有自來水，部分已經用上了自來水的自然村，由于水源不足、管理不善等原因，也往往保證不了正常供水。此外，絕大部分農村地區的文化、體育、娛樂、休閑等生活服務性基礎設施的建設普遍不足，尤其是與農民的身體健康息息相關的醫療服務設施更是極度缺乏。

農業基礎設施的滯后既影響了農業生產的發展，也阻礙了農民生活水平和收入水平的提高，極大地制約了農村經濟的持續、穩定和健康發展。

二、近年來中國財政對農業基礎設施建設投資狀況分析

目前，我國農業基礎設施的陳舊落后，主要是由于對農業基本建設和更新改造投入的不足所造成的。從性質上說，農業基礎設施建設投資具有外部性、公共性、區域性、長期性和巨額性等特點，投資不可能由盈利性的企業或其他經營性單位承擔。根據西方“公共財政理論”，農業基礎設施建設投資屬于公益性的社會投資，應由政府承擔。公共財政理論認為，在完全競爭或充分競爭的條件下，市場經濟能夠在自發運行中，依靠自身的力量達到社會資源的有效配置狀態，即“帕雷托累優狀態”。但是，市場機制這只“看不見的手”并不是在所有領域都能發揮作用，它也有失效的時候，如在公益性領域，就需要“看得見的手”——政府來干預。所以，政府應從戰略高度著眼，把支持農業基礎設施建設作為首要任務來看待。然而，長期以來，作為農業基礎設施建設的主力，我國財政農業基本建設投資狀況卻并不理想，存在很多問題。

（一）財政對農業基本建設投資總量不足、力度弱化

眾所周知，我國曾長期實行重工輕農的城鄉二元政策，掠奪了大量的農業剩余，用于支持工業和城鎮發展。在“重工輕農”產業政策的影響下，國家對農業的財政支持力度日趨減弱，據統計，國家財政用于農業的支出占全部財政支出的比重從1979年的13.6%下降到1994年的9.2%，并在此之后逐年下降至2005年的7.22%。即便如此，這部分日益萎縮的支農資金中的大部分是用到了農業相關部門的人員經費開支，對象“農業基本建設投入”這樣的“支農”領域的投入卻在大幅下降。如圖所示，改革以來，盡管財政農業基本建設支出的絕對規模總體上呈上升趨勢，然而，其相對規模，即財政農業基本建設支出占財政農業總支出的比重呈現出大幅度下降的態勢，從1978年的33.94%下降到2005年的20.92%，降低了13個百分點。

我國農業基本建設投資占國民經濟各業基建投資的比重一直偏低，1981～1997年這一比重僅為1.5%左右。盡管1998年以來，國家用于農業基本建設的投入有所提高，農業基建投資占各業基建投資的比重提高到3%左右，然而，與發展中國家對農業基礎設施投入一般水平10%相比，仍然相差懸殊。政府對農業投資，特別是農業基本建設投資總量不足、力度弱化的狀況嚴重制約了農業綜合生產能力的進一步提高和農村經濟的健康發展。

（二）財政對農業基本建設投資結構不合理

在財政農業基本建設投資中，用于全社會普遍受益的大型水利基礎設施建設和林業生態建設的支出，如江海堤防、南水北調、防洪防汛等比重較大，而用于農民可以直接受益的農村中小型基礎設施建設的比重較小。據統計，1990～2000年，國家財政累計安排農業基本建設支出約2000億元，其中，用于水利基礎設施建設的投入占67.88%，用于林業生態方面的支出占11.03%。而除此之外，真正用于增強農業市場競爭力和改善農村生產生活條件的項目，如重要農產品基地建設、農田水利、節水灌溉、人畜飲水等中小型基礎設施以及退耕還林等直接促進農民增收等方面的投資只占15%～20%，大大滯后于農業發展和農民增收的要求，這種基建投資結構在很大程度上導致了農業生產條件的低下，也阻礙了農民生活條件的改善。

（三）財政對農業基本建設投資方式較為單一

目前，我國財政農業基本建設的投資方式較為單一，以中央財政投資為例，財政農業投資方式通常非“撥”即“貸”，且大都采用無償的方式，而國家參股控股、資本金投入和擔保、貼息等靈活多樣的投資方式并沒有得到充分利用，不僅減少了社會資金進入農業的機會和數量，也不利于最大程度發揮財政支農資金的利用效率。例如，1998～2002年，國債資金中用于農業的規模約為1400億元，帶動地方政府和其他社會資金投資約1400億元，拉動作用為1：0.74，即1元的國債農業投資拉動了0.74元的地方政府投資和其他投資，大大低于其他行業1：4～5的平均水平。進入農業的社會資金不足，反映出財政農業基建投資方式的單一和僵化。

（四）財政基建資金的使用方式和管理機制存在問題

目前，我國財政支農資金的管理體制尚未理順，條塊分割、多頭決策的管理模式導致資金浪費與低效的并存。據不完全統計，我國有權管理和分配農業資金的機構包括計委、財政、農林辦、農研室、能源辦、科委、發展辦、農業商品基地辦、庫區辦、以工代賑辦、農業外資辦、水果辦等二十幾個部門，形成了有一塊投資就有一個管理機構的局面。這種多層級多部門的農業資金管理體制，雖然在一定程度上有助于不同部門之間在資金管理上的相互制約，然而，也在很大程度上導致了財政支農資金條塊分割、多頭管理決策的窘況，產生了相當嚴重的不良后果：一是支農財力分散且缺乏整體規劃，在導致重復投資、重復建設高發的同時，反而造成很多農業重點建設項目的資金投入不足；二是這種政府機構及其附屬的辦事機構級次多、單位多、財政供養人員多的現狀，在造成人浮于事、推諉扯皮現象的同時，也占用了相當比重農業財政支出，財政對農業支持保護力度大大降低；此外，在財政農業支出資金管理上，普遍存在著中間環節多、資金在途時間長、運行緩慢，監督監管手段不足、力度不夠，資金到位率低等問題，支農資金截流、分流或轉向問題時有發生，尤其縣鄉兩級政府挪用財政支農資金的現象比較普遍。

三、完善財政農業基本建設投資的幾點建議

鑒于農業基礎設施對農業發展和農民增收的重要作用，針對目前我國財政農業基本建設投資中存在的問題，筆者認為，可以從以下幾個方面入手，完善財政農業投資政策。

（一）穩定增加財政農業投入總量，提高農業基本建設投資所占比重

首先，改變國家的產業投資政策，由過去重工輕農的發展戰略，逐漸轉變為傾斜農業，以工促農、以城帶鄉，從宏觀角度調整工農業的利益分配格局。切實貫徹落實中央“多予少取放活”的要求，真正將政府的各項支農惠農政策落到實處，國家財政支出、預算內固定資產投資和信貸投放，要按照存量適度調整、增量重點傾斜的原則，不斷增加對“三農”的投入，盡快形成新農村建設的穩定資金來源。其次，優化財政農業投入結構，逐步提高其中用于農業基礎設施投資的比例。現階段，迫于財力所限，大幅度增加我國財政農業總支出還不太現實，可行之選是調整財政農業支出結構，適當提高其中用于農業基本建設投資的比例，嚴格控制農林水利氣象等部門事業費的增長速度。

（二）調整財政農業投入的重點和方向，改善農業基本建設投資結構

現階段，結合“三農”發展的現狀，我國政府農業基本建設投資應對以下方面重點傾斜：一是加強以提高農業綜合生產能力和市場競爭能力為重點的農業基礎設施建設，包括農田灌溉等農業水利工程建設，支持優質專用農產品生產基地建設，發展特色農業和具有出口優勢的農產品生產；二是加大以改善農村生產生活條件和增加農民收入為重點的農村中小型基礎設施建設，包括小城鎮建設、農村電網改造、農村道路建設、人畜飲水、農村沼氣、草場圍欄等中小型等基礎設施及公益設施的投入力度。此外，各級政府還應進一步加大對農村文化、體育、娛樂、休閑、醫療衛生等生活性基礎設施的投入力度，改善農民生活，縮小城鄉差距，使農民也能分享到經濟發展的成果。

（三）創新財政農業投入方式，充分發揮財政資金的導向作用

考慮到我國的發展狀況和國家財政的支出能力，現階段無論是財政支出的絕對數量還是相對比例都無法在短期內完全滿足農業發展對資金的需求，因此，應充分發揮財政資金的導向功能和乘數效應，帶動更多的社會資金投入“三農”。首先，調整和優化財政農業支出結構，強化財政對農業基礎性投入，為社會投入主體增加農業投入創造良好的外部環境；其次，考慮把一部分財政支農資金改為基金形式，與農民的勞務和資金投入或其他資金來源密切結合起來，創造出新的積累，在保證財政支農的長期性和穩定性的同時，提高農業資金的總體投入水平；再次，國家要在稅收、補貼、貼息等方面對農業發展予以更多的政策支持，以提高社會資金投入農業領域的積極性；最后，要改變財政投入方式，減少政府直接辦項目，加大對農民和社會辦項目的補助。此外，還要通過稅收優惠等政策措施鼓勵農業利潤用于農業再投資。

（四）改革財政農業投入管理體制，提高財政支農資金的使用效益

進一步規范政府投資行為，改進政府農業投資管理體制，提高政府農業投入效益。一是改善過去那種“條塊分割、多頭決策”的管理模式，考慮在適當歸并資金分類的基礎上，對現有財政支農資金進行整合。近期考慮是通過打造“項目”或“產業”平臺實現農業資金整合，長遠打算應通過調整機構和職能實現農業資金整合，目的在于形成分類科學、分工明確、管理規范、運轉有序的資金使用管理的有效機制，提高政府支持保護“三農”的能力和效率。二是建立科學的支農項目投資決策制度。在支農項目的確定和選擇上，要嚴格實行項目標準文本及專家評審制度，充分征詢社會各方面的意見，杜絕支農項目確立的盲目性、隨意性。同時，要按照項目法人制度的要求，形成“誰投資、誰決策、誰受益、誰承擔風險”的激勵和風險約束機制。三是切實加強項目管理，建立約束機制，建立健全項目法人責任制、工程招投標制、工程監理制等管理制度，強化質量監管，加強事后監督和績效評價，確保政府農業投資決策的科學化和規范化，提高資金的使用效益。

（作者單位：東北財經大學）