環保制度和環境法律有效實施的經濟根源

《環保法》從上世紀80年代出臺至今，雖然國家一再同時強調環保的重要性，并將其列為一項基本國策，但是事實上多年來我國環保形勢卻一直呈現“局部有所好轉、整體還在惡化，前景令人擔憂”的趨勢。這不應該一味責咎于所謂的“法律不健全”，而應當從環保法律實施的問題根源來分析，也就是需要從經濟活動這一根源來分析。

經濟分為宏觀經濟和微觀經濟兩個層面，對經濟的調整通常從這兩個層面進行，一方面是國家、政府在國家經濟政策、產業、地區經濟等方面的宏觀調控，另一方面是企業微觀層面的各類經濟活動。中央政府制定和調整全國性的經濟政策，地方政府制定和調整本地區的經濟政策，各企業制定各自的經營規劃，并服從宏觀調控。與經濟活動的這種宏觀微觀結構相對應，筆者認為，在環境保護制度的制定和實施以及環境保護執法，也應當從宏觀和微觀兩個層面來進行。這也是《環保法》第4條所要求的“使環境保護工作同經濟建設和社會發展相協調”的實質性含義，以及在現實工作中的根本要求，也是我國提倡可持續發展的根本要求。

一、宏觀方面

從經濟學的角度來講，自然資源包括環境資源，通常被視為國家財富及其增長的決定性因素。早期的經濟學家如亞當斯密提出來的“看不見的手”理論，認為社會資源及經濟結構和發展應當完全由市場及價格因素來決定。到后來，凱恩斯提出宏觀經濟調控理論，認為，市場經濟應當由政府進行宏觀調控才能充分發揮優勢，實現資源更優化配置，減少社會由于“看不見的手”的滯后作用或者失靈而帶來的社會財富浪費。在前人的基礎上，大部分當今的經濟理論都趨向于采用雙重機制來配置資源，“看不見的手”主要體現于微觀企業的資源獲取和利用機制上，而宏觀經濟調控理論則主要有政府經濟政策來實施。

也就是說，政府和市場是社會資源配置的兩大力量。在市場經濟條件下，市場在資源配置中發揮基礎性作用，市場主體以追求最大利潤為目標，價格反映資源的稀缺性和利益的大小，進而影響市場主體的生產營銷活動，價格和競爭機制推動著資源配置的最優化。然而，市場機制也有其自身的缺點和消極方面，存在滯后性和某些“失靈”的領域。當這些滯后和“失靈”出現時或出現前，需要政府這只“看得見的手”通過經濟法規等發揮作用，主要表現為調整產業政策、制止壟斷、維護公平的競爭秩序，實施稅收，調節收入以及保護環境資源等，是得整個國民經濟高效、優化和可持續發展。

早在1994年3月，國務院通過了體現中國“可持續發展”之路的《中國21世紀議程》，內容涵蓋了中國人口、經濟、社會、資源、環境保護等相結合的“可持續發展”戰略、政策和行動框架。

然而，盡管國家上層建筑一方面重視環境問題、加強環境立法，提倡可持續發展，但這種傳統及經濟發展根源上的問題卻從另一方面繼續甚至更加加劇了環境問題的惡化。這種情況的出現或者不改善，要么表明我國的宏觀調控對于環境保護的不重視，要么反映了宏觀調控政策有提倡環境保護，卻無法起到良好作用。從現實狀況來看，后者應當是主要問題。

第一，中央與地方對經濟的調控目的不同，權限不同；中央的經濟政策往往是一些全國范圍或者經濟總量方面的調控，中央的決策也往往只會直接針對一些具有全國影響的大項目。而地方則是當地經濟發展的直接參與者、決策者和過濾器，尤其一些地方政府對大部分企業投資有著自主審批權。而地方政府的經濟決策通常具有短期性和局部性，缺乏長期觀和大局觀，如果地方與中央在經濟決策和調控方面的價值取向不同，就可能削弱中央關于環境方面宏觀政策的真正落實，甚至還會影響《環保法》在當地的有效執行。

第二，經濟發展決策與環境保護要求的差異。從我國有關法律如《土地法》、《環保法》的規定，我國現有的自然和環境資源的所有者為國家，而這一規定有其明顯的局限性和模糊性。“國家”這一概念在地方通常由各地政府來體現，直接后果就是，地方政府代表“國家”來利用這些資源，大部分甚至是無償利用。鑒于地方政府的經濟發展具有一定的功利性，對于資源利用和環境保護方面的工作，往往變成次于經濟發展指標的“二線”工作，甚至作為了經濟發展的犧牲品。另一方面，由于能夠代表環境的資格主體往往只能是當地政府，這就事實上使得《環保法》的執法形同虛設，因為地方政府不可能將自己列為被告來處理這些由于自己經濟決策失誤而造成的環境問題。

第三，中國過去的經濟發展考核制度對環境保護的忽視。在十一五規劃前，國家通常將環保和資源利用指標作為參考指標，不作為各地經濟發展的強制性指標。但可喜的是，從今年的十一五開始，環境和能源已被列為經濟發展的強制性指標。

因此，對于環保政策的有力實施，《環保法》的實質性執行，從宏觀層面來講，政府既要作為主體來切實貫徹有關政策和執行有關法律，堅持可持續發展的方針；同時政府由要作用有關政策和法律的實施對象或客體，來接受政策和法規的約束。著重要做好以下工作：

1.信息供給和教育。政府應當建立起一套既針對政府也針對企業的環境信息公告系統，可以定期發布有關各地環境問題的信息，或者公布企業的有關排放的情況，甚至可以要求企業對其環境和排放方面的數據進行公布，以給予各級政府和企業明確的壓力和監督，形成一種良好的環保監督和教育體系。

2.經濟發展一方面要全面規劃、合理布局，另一方面要大力發展循環經濟。在布局方面，既包括對整個國家生產力的合理分布與組合，也包括某一特定區域的功能區、企業、事業單位和交通路線的合理配置。全面規劃，主要是指制定經濟、社會發展規劃、國土規劃、區域規劃、流域規劃等，應當對工業、農業、城市、鄉村、生產、生活、生態等方面進行科學預測、統籌兼顧、綜合規劃。既要考慮經濟效益、社會效益，又要考慮環境效益，以便獲得最佳的綜合效益。大力發展循環經濟，減少資源消耗和浪費，這也是我國政府提出建設“節約型社會”的要求。

3.法律體系的完善，主要是環境問題訴權的明確歸置，以及政府、國有企業作為環境保護法律實施主體和對象，接受多種環境主體的監督和約束。

4.地區和地區的政策協調。現代經濟是復雜的相互聯系的系統，產業與產業之間形成復雜的產業生態鏈，地區與地區也是相互影響的關聯方形成整個國家的環保整體。為達到地區的協調一致，需要統一有效的宏觀政策與監督。

二、微觀方面

微觀經濟主要指的是經濟整體重各個個體，主要是經濟單位的經濟學。單個企業在社會中攝入資源，銷毀能源，產出產品，其投入產出決定了自身的經濟性。大量的企業利用資源影響環境就構成了整個國家和社會的資源消耗和環境問題。而政府的經濟引導，法律的執行很大程度上也作用于這些微觀經濟主體。

通常來說，企業間的資源調配是一種微觀經濟主體活動，最有效的方式是“看不見的手”，即通過市場價格、競爭機制來完成。但是，由于環境問題的“公共性”，使得市場微觀主體在決定自身的生產、投資、消費等活動時，往往只從自己的角度考慮所面臨的各種選擇的成本和收益，而對經濟活動中所需的環境要素（如空氣、水、環境的納污能力等）的投入和產出，特別是由此產生的廣泛的社會后果，不能或沒有完全折合成與該市場主體有關的成本和收益，因而不能很好地影響其決策。而且，在競爭的壓力下，市場主體即使意識到了其活動給社會造成的環境成本代價，只要其行為不受社會的嚴厲懲罰，也往往置之不理，而是將該環境成本轉嫁給他人和未來。為什么有些行業、企業對《環保法》的要求視而不見，對許多造成環境問題的運作行為屢禁不止，尤其微觀經濟方面的根本原因，因為企業的經營目的永遠都是利潤最大化。因此，在環境資源的利用和保護方面，不能完全利用市場價格機制來自發約制，在對環境和資源進行經濟定量交易的同時，還必需依賴法律和各項環保制度的有效實施來對企業的行為進行規制和引導。

對微觀主體的環保要求和執法，主要應當著重于兩方面：

一、各種環保制度的切實有效推行于微觀經濟主體，如環評、許可證制度、各項收費、治理制度。從縱向上來講，應當使這些制度切實實施到位，不能流于形式，橫向上在實施這些制度時，應當力求公平，對所有的微觀經濟主體一視同仁，不論企業性質是國企、民企還是外企，也不論該經濟主體規模大小；無論被動還是主動，只有當每個經濟主體都將環境資源作為其經營范疇里的一項有成本的必須投入時，而且這些必須投入直接關乎經濟主體的利益甚至生存問題時，經濟主體才會真正關注環境，真正以一種主動投入的態度來參加國家所提倡的“可持續發展”。

二、嚴肅和加強環境保護法律法規的執法，樹立環境法律的權威。從而樹立起微觀經濟主體的守法觀念。環境執法是環境保護行政主管部門或其它依法行使環境監管權的部門貫徹實施環境法的國家執法活動。然而，由于體制方面的原因，我國的環境執法過程中有相當多的弊病。“有法不依”、“執法不嚴”、“違法不究”的現象使不少人喪失了對環境法的信心。環境法律缺乏權威信，這也是造成微觀經濟主體對于環境保護漠視的重要原因之一。這里一方面有我國環境執法體制方面的原因，環境執法主體與地方政府相重合的體制使得環境執法容易受到地方政府和某些領導的干預，充滿了利益沖突色彩；另一方面也有環境執法人員素質原因，由于傳統原因，環保機構一度被視為二線執法機構，人員編制、人事安排方面問題多多，執法能力和技術令人堪憂。

針對以上所述問題和原因，我們在環境法律執行方面需要做好以下幾方面的工作：1.盡可能統一和明確環境法律的執法主體；2.加強環境執法隊伍的建設和現有人員的培訓和優化，提供執法能力和技巧。3.建立起環境保護的監督體系，形成一種從政府到民眾的多層次的公開監督體系，這樣才可能逐步建立起環境執法的威信和長效機制。

（作者單位：上海交通大學法學院）