西方規(guī)范之鑒

2007年度全國財(cái)政科研協(xié)作課題組做出了《推進(jìn)我國非稅收入規(guī)范化管理研究》，該研究參照國外非稅收入規(guī)范管理經(jīng)驗(yàn)，分析我國非稅收入管理現(xiàn)狀及問題，提出了一系列措施建議。以下為該研究報(bào)告關(guān)于國外非稅收入規(guī)范管理的內(nèi)容。

非稅收入是各國政府收入的重要組成部分，按照法治、公開、民主的原則實(shí)現(xiàn)了非稅收入全過程的規(guī)范管理。

目前，我國非稅收入管理改革取得了初步成效，但與國外發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)的非稅收入規(guī)范管理相比，我國無論是非稅收入項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)的確定還是非稅收入收繳、使用、監(jiān)督等管理環(huán)節(jié)都存在較大差距，我們可以從國外非稅收入規(guī)范管理中汲取經(jīng)驗(yàn)。

項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)確定的規(guī)范

對于以提供準(zhǔn)公共產(chǎn)品為核心的政府非稅收入，國外一般依照兩條原則確定其標(biāo)準(zhǔn)：

一是對私人成本進(jìn)行社會(huì)調(diào)整。將社會(huì)認(rèn)為過高的私人成本降下來，如反壟斷的限制性收費(fèi)；將社會(huì)認(rèn)為過低的私人成本提上去，如消除“外部負(fù)效應(yīng)”的懲罰性收費(fèi)和解決擁擠問題的準(zhǔn)入性收費(fèi)；將社會(huì)認(rèn)為含混的私人成本明晰為平均化，如反欺詐的規(guī)范性收費(fèi)。

二是把社會(huì)成本向私人分?jǐn)偂ι鐣?huì)成本進(jìn)行私人分解，如公共物品生產(chǎn)的集資性收費(fèi)：對社會(huì)成本的私人補(bǔ)償，如非營利組織的補(bǔ)償性收費(fèi)。從現(xiàn)實(shí)情況來看，多數(shù)市場經(jīng)濟(jì)國家普遍是按低于平均成本的邊際成本收費(fèi)。比如，澳大利亞制定政府性收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)以“成本補(bǔ)償”為原則，不以營利為目的。例如，澳大利亞聯(lián)邦政府國庫部將成本核算和市場調(diào)查任務(wù)委托給下屬的研究機(jī)構(gòu)——生產(chǎn)力委員會(huì)，由其對收費(fèi)機(jī)構(gòu)提出的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)議案進(jìn)行調(diào)查和核實(shí)，并向國庫部提供有關(guān)政策建議。政府對所提供的公共服務(wù)成本測算非常嚴(yán)格，其制定的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，既能滿足政府補(bǔ)償成本的需要，又能使社會(huì)公眾普遍接受。

收繳管理的規(guī)范

很多西方國家采取了多種收繳方式，并嚴(yán)格規(guī)范收繳渠道。這些市場經(jīng)濟(jì)國家大多依靠先進(jìn)的信息技術(shù)，在全國范圍內(nèi)建立了發(fā)達(dá)的計(jì)算機(jī)信息征繳網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，對政府非稅收入征繳進(jìn)行全過程的管理和監(jiān)控。在加拿大，聯(lián)邦非稅收入主要由加拿大海關(guān)和收入總局負(fù)責(zé)征收，省級和地方非稅收入收繳有多種形式。如，阿爾伯達(dá)省的卡爾格里市規(guī)定了五種繳費(fèi)渠道，即通過“消費(fèi)者自動(dòng)銀行”自動(dòng)劃轉(zhuǎn)、由金融機(jī)構(gòu)代辦繳付、通過電話委托繳付、通過郵寄付款、直接向征收機(jī)構(gòu)繳納。

使用管理的規(guī)范

針對政府的非稅收入是否應(yīng)專款專用，各國的政策存在一些差異。比如在美國，商品收費(fèi)的收入存入專門基金，用于支付生產(chǎn)這一商品的費(fèi)用；補(bǔ)償性收費(fèi)收入存入計(jì)息賬戶，若在一定期限內(nèi)不用，則要退還給開發(fā)商；特項(xiàng)收費(fèi)收入存入特定賬戶，用于專門的改造項(xiàng)目。同樣實(shí)施專款專用的國家還有法國等OECD國家。

然而，在另外一些國家，如加拿大，非稅收入收繳以后存入國庫，通過財(cái)政預(yù)算由政府統(tǒng)一安排使用，不規(guī)定專項(xiàng)用途，不與相關(guān)部門的收支掛鉤。無論是否專款專用，這些國家都要求把政府的非稅收入納入統(tǒng)一的財(cái)政預(yù)算，實(shí)行嚴(yán)格的財(cái)政統(tǒng)管收支。比如，在美國，盡管政府的非稅收入具有專用性，收費(fèi)收入通常被單獨(dú)用于提供相關(guān)服務(wù)或福利的項(xiàng)目，但是所有的非稅收入都要納入政府的預(yù)算管理。在美國聯(lián)邦政府預(yù)算管理辦公室發(fā)布的綜合報(bào)告中，預(yù)算外政府非稅收入還要與預(yù)算內(nèi)收支一起納入統(tǒng)一預(yù)算，以便綜合反映聯(lián)邦政府的全部收支狀況。

監(jiān)督管理的規(guī)范

對非稅收入資金的使用狀況實(shí)施嚴(yán)格的監(jiān)督審查制度，是市場經(jīng)濟(jì)國家的普遍做法。因?yàn)樽裱_性和民主性原則，非稅收入的使用就會(huì)得到來自社會(huì)公眾包括新聞媒體的監(jiān)督。尤其對那些實(shí)施專款專用的非稅收入項(xiàng)目，利益相關(guān)者可以要求政府對每一筆非稅收入的支出去向做出合理解釋。

除了來自社會(huì)和公眾的監(jiān)督外，嚴(yán)格的制度內(nèi)監(jiān)督對非稅收入的規(guī)范使用也起到了重要作用。在加拿大，規(guī)定政府部門和機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)向國庫部和省及地方政府的“收費(fèi)檢查委員會(huì)”報(bào)告收費(fèi)的財(cái)務(wù)管理情況。并接受審計(jì)、項(xiàng)目評審和部門年度業(yè)務(wù)計(jì)劃審查，以督促其嚴(yán)格執(zhí)行收費(fèi)政策，尤其是收費(fèi)的支出管理。對政府非稅收入收支情況的審計(jì)則由審計(jì)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，并由國庫委員會(huì)監(jiān)督檢查，確保政府非稅收支的科學(xué)規(guī)范。此外，政府非稅收支情況還被要求在年度財(cái)政預(yù)算、決算報(bào)告中詳細(xì)反映，接受議會(huì)的監(jiān)督和審查。

總體來看，發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家在非稅收入的規(guī)范管理上有三個(gè)共同的特點(diǎn)：一是法制化管理程度非常高。從收費(fèi)項(xiàng)目和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的確定，到非稅收入的使用，這些國家大多有一個(gè)嚴(yán)格的法律程序。一些國家規(guī)定，收費(fèi)項(xiàng)目必須得到議會(huì)的批準(zhǔn)才能實(shí)施，甚至是標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整也必須如此。二是非稅收入大多納入財(cái)政預(yù)算統(tǒng)一管理。盡管非稅收入的來源不一致，但這些國家所有的非稅收入都納入了財(cái)政預(yù)算進(jìn)行統(tǒng)一管理。三是管理過程民主化，體現(xiàn)了公開、公平、公正的原則。這些國家開征一個(gè)收費(fèi)項(xiàng)目，都要廣泛征求意見，邀請繳費(fèi)人參與論證。所有的收費(fèi)項(xiàng)目都要公開明示，接受公民和社會(huì)的監(jiān)督。

課題指導(dǎo)：

齊守印 王朝才 劉尚希

參加人員：

段國旭 趙全厚 張學(xué)誕

范亞平 武永義 付國勤

呂國新 劉啟生 劉 嶶

孫長杰 熊圩清 王 康

聞廣玉 成 軍 朱云飛

馬洪范 梁 季

執(zhí)筆人員：

成 軍 朱云飛 馬洪范

梁 季