山西探路

山西省2007年開展煤炭工業可持續發展政策試點工作，為資源型城市轉型與發展提供了選擇路徑。財政部企業司經過調研，認為山西試點政策行之有效，應當將其整合為“資源型企業可持續發展準備金政策”在全國施行，為資源型城市和企業的可持續發展提供財務制度保障。

政策之探

山西省是我國重要的煤炭生產基地，2007年全省煤炭產量達6.3億噸，約占全國的25%，銷售收入達2400億元，實現利潤250.6億元。在計劃經濟時期，國家實行原材料低價政策以支持國家重工業的發展，造成資源型地區財力積累嚴重不足。同時，山西承擔著大量因資源開發造成的社會責任和財政負擔，生態環境治理方面壓力巨大，職工就業再就業和社會保障壓力沉重，產業引導、社會服務等公共職能亟待健全。

根據國務院批復的《關于在山西開展煤炭工業可持續發展政策試點的意見》，山西省于2007年3月起開展了煤炭工業可持續發展政策措施試點，主要任務之一，就是建立生態環境恢復補償機制以及煤炭企業轉產、煤炭城市轉型發展的長效機制。

山西實行煤炭工業可持續發展試點的政策措施中，直接影響煤炭企業財務狀況和經營成果的主要是：全省統一征收煤炭可持續發展基金，企業按規定提取礦山環境治理恢復保證金和煤炭轉產發展基金，又稱“三項資金”。

按照《山西省煤炭可持續發展基金征收管理辦法》規定，煤炭開采企業應按動用資源儲量上繳煤炭可持續發展基金。該基金按不同煤種確定不同的征收標準，其中：動力煤每噸5至15元，無煙煤每噸10至20元，焦煤每噸15至20元。核定標準時，根據不同產能的礦井確定一定的調節系數，其中：90萬噸以上的礦井調節系數為1.0，45至90萬噸的為1.5，45萬噸以下的為2.0。

煤炭可持續發展基金屬于政府非稅收入，由地稅機關征收，納入各級財政基金預算，按照“統一征收、分級管理、專款專用、單獨核算、國庫集中支付”的原則管理，基金收入實行省、市、縣三級分成。

各級財政分成的煤炭可持續發展基金，由各級政府統籌安排，主要用于以下三個方面：一是單個企業難以承擔的跨區域生態環境治理，包括煤炭開采所造成的水系破壞、水資源損失、水體污染，大氣污染和煤矸石污染，植被破壞、水土流失、生態退化，土地破壞和沉陷引起的地質災害等；二是支持資源型城市、產煤地區轉型和重點接替產業發展，包括重要基礎設施，以及符合國家產業政策要求的煤化工、裝備制造、材料工業等；三是解決因采煤引起的社會問題，包括分離企業辦社會職能，棚戶區改造，與煤炭工業可持續發展密切相關的科技、教育、文化、衛生、就業和社會保障等社會事業的發展。用于以上三個方面的支出，原則上按50%、30%、20%的比例安排。

根據《山西省礦山環境恢復治理保證金提取使用管理辦法（試行）》，山西省境內所有煤炭生產企業應依據礦井設計服務年限或剩余服務年限，以噸煤10元的標準，按月提取礦山生態環境治理恢復保證金。該項保證金按照“企業所有、專款專用、專戶儲存、政府監管”的原則管理。經省人民政府批準，省屬國有重點等煤炭開采企業，由企業設立保證金專戶儲存，專款專用，接受政府有關職能部門監督。其他煤炭開采企業，其保證金由煤炭可持續發展代征機構監交，納入同級財政部門儲存。

由企業專戶儲存保證金的煤炭企業，其環境治理方案經政府相關部門批準后，由企業組織實施，并由環保部門組織驗收。在財政部門專戶儲存保證金的其他煤炭開采企業，按照治理方案提出項目實施計劃申請，經同級環保部門及相關部門審查同意，并按要求完成治理任務后，資金由政府部門按項目直接撥付企業。對未完成環境恢復治理任務的，由相關部門監察監督，發出建議通知書督促限期完成。如逾期不完成的，由同級人民政府向社會公開招標進行治理恢復，費用從治理恢復范圍內企業的保證金中支付。

根據《山西省煤礦轉產發展資金提取使用管理辦法（試行）》，山西境內所有煤炭生產企業都要建立煤礦轉產發展資金。轉產發展資金根據原煤產量，按每噸5元的標準逐月提取，按照“成本列支、自提自用、專款專用、政府監督”的原則使用。

對終止經營的煤炭企業，已提取轉產發展資金有節余的，應首先用于本企業的職工安置，職工安置完成后仍有節余的，補交所得稅后作為企業清算收益處理。

2007年，山西省級煤炭可持續發展基金實際征收入庫103億元，超預算收入2億元。實際支出66.34億元，扣除省長基金、基金征收費用等7.1億元后，用于跨區域生態環境綜合治理29.79億元，轉型轉產14.86億元，解決采煤引起的社會問題14.59億元，三大投向合計59.24億元，各占50.3%、25.1%、24.6%。結余36.66億元，占省級收入總額的35.6%。

2008年，省級財政可安排用于三大投向的基金84.12億元，按照集中力量辦大事的原則，將70%的資金用于汾河流域生態環境治理修復工程、六大造林綠化工程、采煤沉陷區治理、節能減排示范工程等方面。

實踐之答

差異化管理

總的看來，將三項資金計入煤炭生產企業生產成本，體現了煤炭資源的環境、生態、及轉產成本，有利于逐步實現煤炭開采外部成本內在化，扭轉以資源浪費、生態失衡、環境破壞為代價的發展模式。盡管企業提取三項資金增加了企業的賬面生產成本，但也為企業積累了資金，確保煤炭開發中的生態環境保護“漸還舊賬，不欠新賬”。

企業提取三項資金可以納稅扣除，加上原來就承擔了部分生態環境治理恢復的支出，實際上對企業現金流的壓力比反映的成本負擔要輕一些。此外，煤炭可持續發展基金征收調節系數以礦井核定規模作為依據，不同規模煤礦上繳的可持續發展基金存在明顯差別，45萬噸以下、45萬噸至90萬噸、90萬噸以上礦井規模調節系數分別為2、1.5和1。規模調節系數明顯有利于大型煤礦，有利于促進資源所在地區整合“多、小、散、亂、差”的煤炭開采局面。

一舉多得

山西省煤炭工業可持續發展政策措施試點一年多來，取得了顯著成效。煤炭開發收益分配趨于合理，地方政府財權與事權不統一的矛盾得以協調。煤炭可持續發展基金對產業轉型的引導推動作用十分顯著，產生了“四兩撥千斤”的良好效應，多年來因財力所限無法解決的生態環保、經濟和社會事業等重大欠賬問題開始得到解決。

讓山西各界人士最關注的大型跨區域生態環境綜合治理項目得以啟動。汾河流域的生態環境綜合治理工程，近期總投資100億元開始規劃實施，采取省、市、縣三級分攤，資金集中捆綁使用的方式進行。預計到2010年該工程項目實施后，全流域生態環境將得到明顯改善，“汾河流水嘩啦啦”的秀美景象將得以重現。

民生和社會事業也得到了有力支持。2007年，大同市投資3000萬元用于煤礦及城市棚戶區改造，涉及2萬多戶7萬人的住房問題開始得到解決。長期難以有效推進的國有煤炭企業分離辦社會工業也取得了突破性進展，產業結構深化調整也得到了政府引導資金的支持。

煤炭可持續發展基金為深化產業結構調整提供了政府引導資金。一批符合山西產業結構特點，具有發展潛力和優勢的煤化工、裝備制造、新材料、旅游等項目得到政府資金的支持。

試點之獲

2007年12月，《國務院關于促進資源型城市可持續發展的若干意見》提出“結合建立礦山環境治理恢復保證金制度試點，研究建立可持續發展準備金制度”。山西試點有效緩解了煤炭工業體制、資源和轉產方面的深層次矛盾，也為建立資源型企業可持續發展準備金制度提供了實踐經驗和啟示。

政府對準備金實行部分統籌使用十分必要

從調研情況看，資源型城市普遍存在財權與事權不匹配的情況。資源開采企業可抵扣的增值稅進項額較少，導致增值稅額較高，形成資源產業貢獻的財政收入的重要構成。而增值稅恰恰是中央分成比較高的一個稅種，因此，地方獲得的財政收入所占比重也相對較低。

改變這種狀況，其根本措施是改革現行財稅體制，但這是一個長期而復雜的過程。山西試點經驗表明，建立政府專項基金也是解決矛盾的現實可行辦法。在全國范圍內建立資源型企業可持續發展準備金，由地方政府按一定比例統籌使用，這對協調地方政府財權和事權的矛盾，逐漸解決資源型地區歷史上的環境、民生欠賬，促進當地社會經濟可持續發展，具有重大意義。

盡快在全國范圍內建立資源型企業可持續發展準備金制度

山西試點工作取得了積極的成效，但這些政策僅在一個地區和個別行業實施，具有局限性。一方面，實施三項資金的政策確實也在一定程度上增加了企業的成本，使山西境內企業的煤炭成本要高于其他省份的煤炭生產企業，因而企業呼吁盡快將相關政策在全國、全行業推行。另一方面，其他煤炭生產大省及石油、冶金礦山等其他資源型企業，也希望實施可持續發展的政策。資源型企業可持續發展準備金制度是山西試點三項資金的整合，盡快制定出臺，有利于政策的公平性和一致性，有利于推進全國資源型企業和地區的可持續發展。

企業多數對成本的增加有一定的承受能力

山西省按照三項資金的征收和計提標準，企業噸煤成本賬面上將增加29元至43元，由于所得稅抵扣和原部分成本轉化到三項資金的因素，企業實際增加的成本要少一些。而從煤炭銷售價格看，大同市的煤炭坑口價2002年為75元/噸左右，現在漲到470元/噸左右，漲幅高達527%。因政策性調整帶來的成本上升，遠低于同期煤炭價格的上漲幅度。

煤炭價格主要是由供求關系決定的，在目前情況下，三項資金的征收和計提不僅為企業可持續發展提供了必要的保障，同時也消化了成本增加的壓力。因此，近幾年資源產品價格普遍持續上漲，資源型企業效益普遍見好，未來幾年將是資源型企業消化和解決可持續發展深層次矛盾的黃金時期，也是建立資源型企業可持續發展準備金制度的最佳時期。

對不同類型企業應當實施不同的管理方式

山西試點政策措施針對不同類型企業采取差別式的管理方式，對建立可持續發展準備金制度也有借鑒作用。一是煤炭可持續發展基金區分企業規模大小，以此確定不同的征收標準，促進了煤炭資源的整合和規模化開采。二是生態環境治理恢復保證金區分重點企業和中小企業，實行差別化管理，有利于提高資金的利用效率，確保生態環境治理恢復工程的資金需要。三是區分企業的資源儲備和歷史負擔情況，確定具體管理政策。比如，對社會負擔較重的同煤集團，生態環境治理恢復保證金和轉產資金經批準減半提取。考慮到大同市整體煤炭資源枯竭、城市轉型的嚴峻形勢，省政府將同煤集團上繳的煤炭可持續發展基金返還給企業，并在企業分配上向大同市重點傾斜，實現了資源豐富地區對資源枯竭地區的財力橫向轉移支付。

制度之喚

資源型企業是可持續發展的責任主體，政府的主要職責，則是從制度建設、政策引導、加強監督等方面，引導和督促企業實現可持續發展。推進資源價格市場化改革，整合資源有償使用稅費制度，這應當成為當務之急。企業缺乏可持續發展的風險意識和動力，是因為沒有相關財務制度的規范和約束；企業缺乏可持續發展的財力，是因為產品價格中沒有考慮補償生態環境治理恢復等可持續發展的成本，可持續發展資金缺乏規范的積累渠道；市場機制失衡，是因為資源型企業產品成本不真實、不完整。因此，國家建立正式、統一的財務保障機制，并加大財務監督力度，將是化解資源型企業可持續發展困境的重要措施。各級政府應當運用財務政策，督促企業建立可持續發展的財務保障機制，在資金籌集、資產運營、成本控制方面，保證企業實現可持續發展戰略目標，履行安全、環保等社會責任。

三大問題

目前，有關法律、政策和一些地方政府的規章制度都要求資源型企業分別積累環境恢復治理與資源枯竭轉產資金（準備金）。例如，《煤炭法》要求“建立煤礦企業積累煤礦衰老期轉產資金的制度”，《財政部國土資源部環保總局關于逐步建立礦山治理和生態恢復責任機制的指導意見》提出要分年預提礦山恢復治理保證金，海南、西藏等地也出臺了建立類似礦山環境恢復治理保證金制度的文件。

這些規定，對于喚起各方對相關問題的重視、還原資源成本發揮了一定作用，但在制度的設計、執行的效果、發揮的作用上，主要存在以下問題：

一是政出多門。各部門、各地文件要求預提的成本名目增多，且具體用途有交叉，既不利于資金效用的集中發揮，又對企業財務管理和資金流動造成了相當的困難。

二是部門政策缺少強制性和可操作性。比如《財政部國土資源部環保總局關于逐步建立礦山資源治理和生態恢復責任機制的指導意見》僅是提出了指導性的意見，沒有可供操作的具體規定，企業和地方政府都難以執行，而地方的一些文件，則因法規層次太低而缺乏有效約束力。

三是先行財務政策的資金提取標準和財務管理方式各異，造成政策上的不平等。比如有些地方要求企業提取的資金交給政府集中安排，有的則是由企業自行使用，提取的標準也相差甚大；礦山企業集團分布各地的礦山企業面對五花八門的政策，加大了集團統一管理的難度。這既不利于政策發揮應有的作用，還會造成各地企業競爭環境的不公平。

此外，我國資源有償使用制度包括資源稅、礦產資源補償費、探礦權采礦權使用費和價款制度，從調查看，在資源稅和礦產資源補償費開征的依據和使用方向上“名不副實”，有待進一步完善。另外，在實際執行中，資源稅、礦產資源補償費不能有效調節礦產資源開發的利益分配。資源稅從量計征，不能引導企業合理開發、綜合利用資源，也不能有效分配資源價格變動帶來的利益。而資源補償費標準偏低，沒有合理體現國家作為資源所有者的財產權益。

政策建議

隨著科學發展觀的深入人心，各部門、各地方都針對資源型企業的可持續發展問題，出臺了一些政策或制度，但在實際執行中沒有形成合力。國家應當按照“綜合運用、統籌協調、形成合力、規范引導”的原則，整合已有的各項財稅政策，設計組成內容相互協調的政策體系，從體制和機制上解決阻礙資源型企業可持續發展的深層次問題。據悉，財政部正在研究以建立“資源型企業可持續發展準備金”制度為突破口，整合當前各項財務政策，結束目前政出多門和執行不力的局面。可持續發展準備金由礦山企業從成本中提取，專門用于支持礦山企業可持續發展的各項需要，比如實施采礦區生態環境治理恢復、資源儲備、利用“三廢”等可持續發展戰略。建立資源型企業可持續發展準備金制度后，環境治理等可持續發展成本將納入產品成本核算范疇，使各類礦產品成本內涵真實、完整，理順價格傳導機制，為充分發揮市場配置資源的作用創造前提。

同時，在推行礦產資源有償使用制度時，必須理順關系，整合相關稅費。在礦業發展和制度建設過程中，各國逐步形成了相當一致的思路和具體做法：不分資源條件優劣，征收“權利金”以體現資源消耗補償；區別資源條件優劣，征收“紅利”以體現級差收益分配；“資源耗竭補貼”制度：按銷售收入提取補貼，計入礦產品成本，形成企業專項基金，主要用途是尋找接替資源的投入。